II SA/Ka 946/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie } WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005 r. sprawy ze skargi K. i J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności o d d a l a s k a r g ę W dniu [...] K. i J.M. wystąpili do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o przekształcenie w prawo własności użytkowania wieczystego nieruchomości, składającej się z działek nr [...] i [...] o powierzchni [...] m², położonej w K. przy ulicy [...]. We wniosku tym wskazali w szczególności, że opłata za przekształcenie prawa uiszczona zostanie w ratach stanowiących wielokrotność raty rocznej. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1299 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w/w nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ ten wyjaśnił, iż w toku postępowania wnioskodawcy wycofali swój wniosek w piśmie z dnia [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyli K. i J.M., nie zgadzając się z twierdzeniem organu dotyczącym wycofania wniosku. Podnieśli, że wniosek o przekształcenie, zgodnie z przepisami ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, złożyli przed dniem [...]. Wskazali przy tym, że krzywdzącym jest dla nich "wstrzymanie" postępowania z uwagi na zapadły w dniu 12 kwietnia 2000 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący niekonstytucyjności przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na mocy art. 64 § 2 kpa w związku z art. 63 § 1, 2 i 3 kpa, wezwało K. i J.M. do sprecyzowania stanowiska zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji poprzez wskazanie, czy odwołanie to należy traktować jako podtrzymanie wniosku o przekształcenie na aktualnie obowiązujących zasadach, czy też rezygnację z ubiegania się o przekształcenie – co w konsekwencji oznaczałoby utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania. Nadto organ ten wskazał na możliwość wycofania odwołania i rezygnację z rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym oraz przedstawił również obszerne wyjaśnienia dotyczące regulacji prawnych mających zastosowanie w tej sprawie. Odpowiadając na powyższe wezwanie odwołujący się oświadczyli, że w odwołaniu domagają się rozpatrzenia złożonego w dniu [...] wniosku na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], nr [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazano, że w świetle wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98 (OTK 2000/3/87) i sygn. akt K 10/00 (OTK 2000/8/298), nie jest możliwym zastosowanie w tej sprawie wcześniejszych preferencyjnych zasad dotyczących przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Zdaniem organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania przesądza zatem brak podstaw prawnych w oparciu o które odwołujący się żądają przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Powyższą decyzję K. i J.M. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w ich opinii orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. godzi w konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wskazując na niemożność zastosowania wcześniejszych preferencyjnych zasad dotyczących przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności organ ten podkreślił, iż w myśl naczelnej zasady procesowej wyrażonej w art. 6 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Na rozprawie przed Sądem skarżący sprecyzował wniosek skargi w ten sposób, iż wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu będąca przedmiotem skargi decyzja administracyjna jest zgodna z przepisami prawa materialnego, na które powołuje się zawarte w niej rozstrzygnięcie. Sąd administracyjny nie dopatrzył się również, w wyniku kontroli legalności tej decyzji, naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na finalny wynik sprawy. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego skarżący występując w dniu [...] z wnioskiem o przekształcenie w prawo własności użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...], domagali się przekształcenia na preferencyjnych zasadach odpłatności, określonych w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. We wniosku tym skarżący zamieścili w szczególności informacje o proponowanym sposobie uiszczenia opłaty, o którym mowa w art. 5 ust. 5 powołanej ustawy, wskazując, że opłata za przekształcenie zapłacona zostanie w ratach stanowiących wielokrotność raty rocznej. Skarżący wnosili zatem o przekształcenie przysługującego im użytkowania wieczystego nieruchomości według zasad określonych we wskazanej ustawie w brzmieniu obowiązującym przed dniem 14 kwietnia 2000 r. (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 65, poz. 746). Zauważyć należy na wstępie, iż już w dacie wystąpienia przez skarżących z wnioskiem o przekształcenie przepisy określające preferencyjne zasady odpłatności za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności (art. 5, art. 5a ustawy) nie obowiązywały, gdyż utraciły moc w związku z uznaniem ich niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98 (Dz. U. Nr 28, poz. 352). Na podstawie tegoż wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł również o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 1 ust. 2a w/w ustawy oraz przepisów określających nieodpłatne przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz użytkowników wieczystych którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste nieodpłatnie (art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy), a także na rzecz użytkowników wieczystych którzy wnieśli czynsz symboliczny lub opłatę symboliczną, o której mowa w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zgodnie z art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, przy czym Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stwierdzić należy wobec tego, iż organy rozpoznające sprawę po opublikowaniu w organie promulgacyjnym wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie mogą stosować przepisu prawnego uznanego za sprzeczny z Konstytucją, także w sprawach wcześniej zawisłych przed nimi. Istotnym jest bowiem, że przepis ustawy niezgodny z Konstytucją nie może być źródłem praw i obowiązków. (por.wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 1999 r., sygn. akt I CKN 204/98, OSNC 2000/5/94). We wskazanym wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r. Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z uprawnień przewidzianych w art. 190 ust. 3 Konstytucji i nie określił innego terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych unormowań, w związku z czym niekonstytucyjne przepisy zostały wyeliminowane z porządku prawnego z dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, tj. z dniem 14 kwietnia 2000 r. Prezydent Miasta K. rozpoznając wniosek K. i J.M. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zobowiązany był więc do uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. Podkreślić wszak należy, iż wyrok ten nie usunął spośród źródeł prawa całej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, a jedynie uznane za niekonstytucyjne niektóre przepisy tej ustawy. Z treści art. 1 ust. 1 tej ustawy wynika bowiem, że określa ona zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi. Pozostały w mocy wszystkie przepisy ustawy, które dotyczą jej zakresu przedmiotowego, a więc samego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma jednakże istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż objęte nim przepisy ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności odnosiły się w swej treści do kwestii ustalenia i uiszczenia opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a zatem do tych regulacji, w oparciu o które skarżący domagali się przekształcenia przysługującego im prawa rzeczowego do nieruchomości. Zgodnie z tym co dotychczas rozważono, wniosek skarżących o przekształcenie wniesiony został już po utracie mocy zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ustawy regulujących zasady ustalania odpłatności za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Organy władzy publicznej, w tym organy administracyjne, działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zatem rozpoznanie złożonego w tej sprawie wniosku nastąpić mogło wyłącznie na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów ustawy. Oznacza to tym samym, że ustalenie odpłatności za przekształcenie - zgodnie z art. 4a cytowanej ustawy – mogło nastąpić tylko w oparciu o zasady określone w art. 67 ust. 1, art. 69, art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Rozważania powyższe prowadzą do akceptacji stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w tej sprawie. Należy bowiem mieć na uwadze, że postępowanie o przekształcenie jest postępowaniem inicjowanym tylko na wniosek osoby uprawnionej, zatem wbrew stanowisku skarżących nie było prawnej możliwości orzeczenia o przekształceniu w zakresie przez nich oczekiwanym, jak również uwzględniając obowiązujące w dacie orzekania zasady odpłatności, na które skarżący się nie godzili. Ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie stwierdzenie braku podstawy prawnej, w oparciu o którą skarżący domagali się ustalenia odpłatności za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, przesądzało zatem o zasadności umorzenia prowadzonego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zaznaczyć należy jednocześnie, że przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. (vide : B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2004). Podzielając w pełni merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w wydanych w sprawie decyzjach administracyjnych, w sferze procesowej wytknąć wszakże przyjdzie organowi I instancji przewlekłość w prowadzeniu postępowania (decyzja została wydana po upływie dwóch lat od złożenia wniosku o przekształcenie), a nadto brak pełnego i jednoznacznego wyjaśnienia intencji strony co do zakresu rozpoznania wniosku oraz zasad w oparciu o jakie skarżący domagali się przekształcenia przysługującego im prawa do nieruchomości. Ponadto zarzucić należy temu organowi, iż w uzasadnieniu wydanej decyzji nie rozważył w sposób wyczerpujący przesłanek decydujących o umorzeniu prowadzonego w tej sprawie postępowania i jego bezprzedmiotowości, opierając się wyłącznie na uznaniu, że skarżący cofnęli swój wniosek. Kwestia ta jednakże nie została w pełni wyjaśniona i - jak następnie potwierdzają to skarżący - nie była zgodna z ich intencjami. Powyższe okoliczności nie przesądzają jednak o potrzebie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć również przyjdzie, że organ II instancji zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w udzielonej następnie odpowiedzi na skargę omyłkowo przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00 ( OTK 2000/8/298 ), błędnie zresztą podając datę wydania tegoż orzeczenia. Wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem o niezgodności z Konstytucją art. 1 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Przepis ten w odniesieniu do przekształcenia użytkowania wieczystego przysługującego właścicielom lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu - statuował warunek, aby w wyniku przekształcenia współużytkownicy wieczyści stali się wyłącznymi współwłaścicielami całej nieruchomości gruntowej. Orzeczenie to dotyczyło zatem innej kategorii podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie użytkowania wieczystego, pozostając bez wpływu na zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie. W oparciu o powyższe, nie znajdując powodów do uznania zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).