II SA/Ka 95/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Asesor WSA Iwona Bogucka, Protokolant stażysta Aleksandra Żmudzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2004 r. sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie remontu obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie remontu ulicy [...] w R. U podstaw prawnych rozstrzygnięcia organ I instancji przywołał art. 105 § 1 kpa, a w uzasadnieniu podał, że inwestor – Gmina R. – dopełnił obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonania remontu ulicy. Ustalono, w trakcie oględzin "przeprowadzonych z inicjatywy" Z. Ł. iż w trakcie remontu zmieniono rzędne drogi o + - 10 cm, ale było to konieczne z uwagi na zmiany profilu drogi związane z jej użytkowaniem przez 20 lat i powodzią, która miała miejsce w [...]. Nadto zmiana poziomów chodnika i jezdni o kilkanaście centymetrów była doprowadzeniem stanu drogi do wymaganych parametrów technicznych, przy czym podano, że nie znaleziono danych dotyczących pierwotnego stanu drogi, stąd też prowadzone roboty budowlane uznano za "remont kapitalny" a nie budowę. W odwołaniu Z. Ł. – inicjator postępowania administracyjnego wskazał, iż prawo budowlane nie zna pojęcia "remontu kapitalnego" a przeprowadzone roboty budowlane stanowiły przebudowę ulicy, a tym samym objęte były obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto odwołujący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie zasad procedury zawartych w art. 10 § 1 kpa i 79 § 1 kpa i domagał się uchylenia kwestionowanej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, Cytując w motywach decyzji treść art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ odwoławczy wykazywał, iż nie zaistniała żadna z ustawowych przesłanek do zastosowania tego przepisu. Natomiast odnosząc się do naprawienia szkód powstałych w związku z remontem podano, że "inwestor jest otwarty na konstruktywną propozycję rozwiązania problemu podniesienia poziomu chodnika obok ogrodzenia posesji Pana Z. Ł". W skardze Z. Ł. wytknął organowi nadzoru budowlanego II instancji, iż bezpodstawnie ograniczył się do rozważań dotyczących art. 50 ust. 1 prawa budowlanego i powtórzył argumenty zaprezentowane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany decyzji. Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest w pełni uzasadniona, a podniesione w niej zarzuty trafne. Kontroli legalności sprawowanej przez Sąd stosownie do art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA ( Dz. U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.) obowiązującego w dacie wniesienia skargi, a obecnie wykonywanej w oparciu o art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ) poddana została decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przywołany przepis, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania w tym znaczeniu to brak przedmiotu postępowania, a tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniu lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jeżeli braknie któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego to wówczas postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Nie jest nim natomiast wówczas , gdy istnieje przedmiot postępowania mający swe przeniesienie na przepisy prawa materialnego, a tylko żądanie strony jest bezzasadne. Ta uwaga dotyczy zwłaszcza rozstrzygnięcia organu odwoławczego, gdzie z motywów można wysnuć tezę, iż bezzasadność żądania wstrzymania robót budowlanych stanowiła podstawę umorzenia postępowania. Ten pogląd jest błędny nie tylko z tego powodu, że w takiej sytuacji należałoby odnowić wstrzymanie robót budowlanych, ale przede wszystkim dlatego, że w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego istniały podstawy do wydania żądanego przez skarżącego postanowienia. Baczyć bowiem trzeba, że inwestor prowadził roboty budowlane określone w zgłoszeniu jako remont. Abstrahując od niedopuszczalnej prawnie lakonicznej formy zgłoszenia i zakreślenia w nim terminu nie odpowiadającego treści art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu wówczas obowiązującym tekst jedn. obecnie Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm. wówczas tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) zwanej dalej prawem budowlanym, wskazać należy, że inwestor podał, że "zgłasza przystąpienia do realizacji remontu ulicy [...]". Remontem zaś jest wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiącego bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Natomiast budową było wówczas nie tylko wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa obiektu budowlanego ( art. 3 pkt 6 prawa budowlanego obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji ) przy czym ustawodawca nie zdefiniował już poszczególnych pojęć użytych w tym przepisie, a określonych jako odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, czy przebudowa. Istotnym jest natomiast to, że przebudowa obiektu, w odróżnieniu od remontu, była w stanie obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego, obwarowana obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na jej wykonanie ( pozwoleniem na budowę ). Rozważając dalej ten problem nie sposób nie sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 z późn. zm.). Ustawa ta w art. 4 zawiera definicję pojęć w niej użytych. W tekście obowiązującym w czasie trwania postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją w pkt 9 art. 4 określono pojęcie modernizacji drogi jako wykonanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, natomiast wykonanie robót remontowych przywracających drodze jej pierwotny stan było utrzymaniem drogi w rozumieniu pkt 10 omawianego przepisu. Pojęcie remontu zdefiniowane w prawie budowlanym i w prawie o drogach publicznych było zatem tożsame i oznaczało roboty na istniejącym obiekcie ( drodze ) mające odtworzyć, czy przywrócić stan pierwotny obiektu. W ramach remontu nie można było więc zmieniać parametrów obiektu, gdyż wówczas takie prace budowlane stanowiły przebudowę w rozumieniu prawa budowlanego, czy też modernizację w ujęciu prawa o drogach publicznych. Godzi się przy tym zauważyć, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca zrezygnował z pojęcia "modernizacja drogi" zamieniając je określeniem "przebudowa drogi" ( art. 4 pkt 18 prawa o drogach publicznych ). Dotychczasowe rozważania muszą więc prowadzić do konkluzji, że inwestor podwyższając parametry techniczne drogi dokonał przebudowy obiektu budowlanego, a nie jego remontu, a przeprowadzone prace przekraczały zakres zgłoszenia, a nadto wówczas objęte były ustawowym obowiązkiem uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stąd też błędny jest pogląd organu odwoławczego o braku przesłanek do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, czego słusznie domagał się skarżący. Zaskarżona decyzja zapadła więc z obrazą nie tylko art. 105 § 1 kpa, ale również art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Nadto utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji organ odwoławczy zaaprobował naruszenie norm postępowania administracyjnego jakich dopuszczono się w toku postępowania. Znowu bowiem przyznać należy słuszność skarżącemu, iż postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami rzetelnej procedury. Oględziny, na które powołuje się organ zostały przeprowadzone z naruszeniem art. 85 § 1 kpa i art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. Z tego dowodu została sporządzona notatka urzędowa, nie wiadomo kto uczestniczył w oględzinach, kiedy organ ( i czy organ ) zarządził przeprowadzenie takiego dowodu i czy o terminie oględzin zostały powiadomione strony postępowania. Problem stron postępowania w jego toku został zresztą chyba zupełnie pominięty, bo trudno przyjąć, iż prace budowlane dotyczyły tylko tego fragmentu drogi, który przylega do posesji skarżącego i nikt poza skarżącym i inwestorem nie miał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Ponadto jedyny dowód w sprawie, jakim było porównanie rzędnych z mapy z rzędnymi drogi " w terenie" został przeprowadzony bez udziału skarżącego i bez zapoznania go z tymi ustaleniami. Te uchybienia, obok naruszenia również art. 105 § 1 kpa przesądziły o konieczności uchylenia również decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ ten wpierw ustali krąg podmiotów, którym przysługuje w sprawie przymiot strony. Następnie przeprowadzi oględziny powiadamiając o tym strony postępowania, a z dowodu tego sporządzi protokół. Jeżeli w toku oględzin ustali, iż prace budowlane zostały już wykonane, a tym samym brak jest możliwości podjęcia działań w trybie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego w dalszym postępowaniu uwzględni aktualny stan prawny, a zwłaszcza to, że obecnie zarówno remont drogi jak i jej przebudowa zwalniane są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ( art. 29 ust. 2 pkt 12 prawa budowlanego ), i znowelizowana treść art. 48 prawa budowlanego dopuszcza możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), przy czym kontrolą Sąd objął decyzję organu I instancji korzystając z uprawnień zakreślonych art. 135 tej ustawy. Uwzględnienie skargi obligowało Sąd do określenia, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a to stosownie do art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec braku wniosku w przedmiocie kosztów postępowania Sąd nie orzekł o ich zwrocie - art. 210 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. su.