II SA/Ka 958/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekr. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2004 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; 3/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; Pismem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy przez J.K. bez wymaganego pozwolenia domu jednorodzinnego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w K. W trakcie przeprowadzonych oględzin nieruchomości w dniu [...] zostało ustalone, że na działce nr [...] zrealizowany jest bez wymaganego pozwolenia na budowę, w stanie surowym zamkniętym, parterowy budynek niepodpiwniczony mieszkalny, z poddaszem nieużytkowym. Budowa rozpoczęta została w [...]. W aktach sprawy znajduje się decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] Wójta Gminy Z., ustalająca na wniosek J.K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz przyłączy w K. przy ul. [...] na działce nr [...]. Z akt sprawy wynika również, że starosta Powiatowy w T. postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w sprawie udzielenia J.K. pozwolenia na budowę, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ. W aktach sprawy znajdują się nadto upoważnienie z dnia [...], którym J.K. upoważnia swego męża J.K. do składania wyjaśnień w organach nadzoru budowlanego w sprawie rozpoczętej budowy, oraz pełnomocnictwo z notarialnie potwierdzonym podpisem z dnia [...], którym J.K. umocowuje swego męża J.K. zamieszkałego w Z. przy ul. [...] do reprezentowania jej przed organami nadzoru budowlanego w sprawie rozpoczętej budowy. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał J.K. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w stanie surowym zamkniętym z wiatą garażową, wybudowanego na parceli nr [...] przy ul. [...] w K., bez wymaganego pozwolenia. Jako podstawa prawna decyzji podany został art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazane zostało, że budynek wzniesiony został pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Na wzniesienie budynku inwestor nie uzyskał pozwolenia. Zgodnie z art. 48 ustawy prawo budowlane, wybudowanie obiektu bez pozwolenia lub wbrew zgłoszonemu sprzeciwowi, stanowi samowolę budowlaną, podlegającą obligatoryjnemu nakazowi rozbiórki. Decyzja została skierowana na adres J.K. zamieszkałej w W. przy ul. [...]. W złożonym odwołaniu od decyzji J.K. podniosła argumenty natury ekonomicznej i społecznej, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, potwierdzając ustalony stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzja została skierowana na adres J. i J.K. w W. przy ul. [...]. W skardze do Sądu J.K. zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, poprzez pominięcie w toku postępowania osoby ustanowionego przez nią pełnomocnika. Wskazała, że udzieliła swemu mężowi pełnomocnictwo ze względu na posiadane przez niego kwalifikacje, tymczasem organy nadzoru budowlanego nie zapewniły mu udziału w postępowaniu: organ I instancji nie doręczył prawidłowo decyzji i nie poinformował o przekazaniu odwołania, zaś organ odwoławczy nie doręczył decyzji pod właściwym adresem, przez co strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Nadto skarżąca uznała, że naruszona została zasada dwuinstancyjności, poprzez oparcie się organu odwoławczego wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podając iż skarga nie zawiera zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaś podniesione argumenty nie dotyczą meritum sprawy rozstrzygniętej decyzją. Organ odwoławczy potwierdził dotychczasowe ustalenia faktyczne w sprawie i podniósł, iż w odniesieniu do stwierdzonej samowoli budowlanej wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z art. 48 prawa budowlanego. Ustosunkowując się do kwestii zapewnienia udziału strony w postępowaniu poprzez dokonywanie prawidłowych doręczeń do rąk ustanowionego w sprawie pełnomocnika, organ odwoławczy stwierdził, że strona nie została pozbawiona możliwości skutecznej obrony, o czym świadczą wniesione odwołanie oraz skarga. Nie został zakwestionowany przez skarżącą fakt doręczania wydawanych aktów na adres w W. przy ul. [...], nadto skarżąca nie zawiadomiła o zmianie stanu cywilnego i nie zastrzegła w/w adresu jako przynależnego tylko sobie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Decyzja wydawana w trybie postępowania administracyjnego, winna odpowiadać rygorom kodeksu postępowania administracyjnego, którego przepisy formalizują także kwestię doręczeń w tym postępowaniu. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 39 wprowadza zasadę oficjalności doręczeń, zaś przepisy regulujące problematykę doręczeń mają charakter przepisów ius cogens, o bezwzględnym stosowaniu, które nie dopuszczają modyfikacji ich postanowień wolą zainteresowanych podmiotów. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zakres pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest uzależniony od woli strony, może on obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw, poszczególnych spraw, bądź do dokonywania poszczególnych czynności procesowych. Odpowiednio legitymacja pełnomocnika do doręczeń może być pełna, rodzajowa lub też szczególna. W rozpoznawanej sprawie udzielone pełnomocnictwo do reprezentowania w sprawie należy uznać za pełnomocnictwo o pełnym zakresie. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i, zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien on mieć zapewniony udział w postępowaniu, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony. Wobec treści art. 40 § 2 k.p.a. rozważenia wymaga skuteczności dokonanego doręczenia stronie, gdy działa ona przez ustanowionego pełnomocnika. W odniesieniu do takiej sytuacji utrwalone jest stanowisko, iż doręczenie pisma stronie, gdy działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne. Oczywiście, strona jako mocodawca może swobodnie układać swoje stosunki z pełnomocnikiem i zastrzec zakres czynności pełnomocnika, wobec czego organ administracji winien uwzględniać jej wnioski co do sposobu doręczania pism. W niniejszej sprawie udzielone pełnomocnictwo takiego ograniczenia jednakże nie zawierało, nadto strona precyzyjnie wskazała adres pełnomocnika, na jaki winne były być kierowane doręczane mu pisma. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji w ogóle nie doręczył decyzji pełnomocnikowi, zaś organ odwoławczy okoliczność tę pominął, doręczenia wydanej przez siebie decyzji dokonał natomiast na adres niewłaściwy. Argumentacja podana w odpowiedzi na skargę przez organ odwoławczy, iż "skarżąca nie powiadomiła o zmianie staniu cywilnego i nie zastrzegła podanego adresu jako przynależnego tylko sobie", nie odnosi się do meritum zagadnienia, nie ma bowiem znaczenia w sprawie ani stan cywilny strony, ani fakt, że pełnomocnik jest małżonkiem mocodawcy. Kwestię istotną stanowi wyłącznie, czy organy dokonały doręczenia wydanych decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi na jego adres, a w efekcie, zapewniły udział w postępowaniu stronie, czy też w tym zakresie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów regulujących udział pełnomocnika strony w postępowaniu, w szczególności art. 40 § 2 k.p.a. Decyzja I instancji nie została prawidłowo doręczona, brak ten nie został usunięty, postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez udziału pełnomocnika strony, a pierwszą czynnością o której powziął on wiadomość w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym, była wydanie decyzji organu II instancji. W ocenie Sądu, zgodnie z wyrażanym poglądem w judykaturze, pominiecie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu i stanowi okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania na zasadnie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 13.). Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 PoPPSA, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 PoPPSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające.