II SA/Ka 965/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta W. Ś. w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. stwierdził, że wydana przez niego w dniu [...] r. decyzja nr [...] ustalająca na wniosek B Sp. z o. o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako budowa wjazdu i wyjazdu na teren stacji paliw przy ul. R. w W. Ś. została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie organ ten z uwagi na zachodzenie okoliczności wymienionych w art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z [...] r. Postępowanie wznowieniowe związane z wymienioną decyzją toczy się od dnia [...] r. kiedy to wydane zostało przez Prezydenta Miasta W. Ś. w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. stosowne postanowienie. Z decyzją organu I instancji nie zgodziła się A Sp. z o. o. na której żądanie zostało wznowione postępowanie administracyjne. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazała, że wydanie decyzji w oparciu o przepisy art. 146 § 2 i 151 § 2 k.p.a. jest uwarunkowane prawidłowością rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe. Tymczasem, zdaniem odwołującej się, decyzja z [...] r. nie była prawidłowa, została bowiem wydana z naruszeniem art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), a to poprzez niewłaściwe określenie warunków dotyczących infrastruktury komunikacyjnej. W kolejnym piśmie odwołująca się spółka zgłosiła także zarzut bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego i co zatem idzie konieczność jego umorzenia, gdyż inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i tym samym decyzja z dnia [...] r. utraciła ważność. Nadto odwołująca się wskazała, że zmieniły się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, którego dotyczyła wydana decyzja. Uchwałą Rady Miasta W. Ś. nr [...] z dnia [...] r. został bowiem przyjęty nowy plan miejscowy (opublikowany w Dz. Urz. Województwa K. z [...] r. nr [...], poz. [...]). W oparciu zaś o normę zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wszystkie decyzje sprzeczne z nowym planem miejscowym wygasły. Decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 oraz 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W. i odmówiło uchylenia dotychczasowej decyzji tego organu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że odwołująca się A Sp. z o. o. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem w [...] r. kwestionowanej przez nią decyzji. Stanowiąca bowiem własność spółki nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, gdyż oddziela ją od niego ulica oznaczona jako działka nr [...]. Tym samym A nie była legitymowana do zgłoszenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. żądania wznowienia postępowania. Kolegium wskazało też na związanie oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 20 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 1716/99. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w toczącym się od [...] r. postępowaniu wznowieniowym nie wykazano dotychczas w sposób prawidłowy podstaw prawnych przyznania spółce A przymiotu strony. Będąca przedmiotem sporu kwestia korzystania przez spółki A i B z projektowanego wspólnego układu obsługi komunikacyjnej wskazywałoby – zdaniem Sądu - na istnienie po stronie A jedynie interesu faktycznego. W skardze wniesionej jeszcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A Sp. z o. o. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca podważa prawidłowość dokonanej przez SKO interpretacji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI S.A. 13/95 (opublikowanej w: ONSA z 1995 r. z. 4, poz. 154). Wskazała, że w tezie przywołanej uchwały użyty został termin "mogą być", a w jej uzasadnieniu podano, że "nie jest możliwe nawet przykładowe wyliczenie kategorii spraw, w których właściciel sąsiedniej nieruchomości zawsze będzie uczestniczył w sprawie". Powyższe zdaniem skarżącej powoduje, że uchwała ta nie uzasadnia stanowiska o konieczności wykluczenia właścicieli/użytkowników wieczystych nieruchomości z kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli ich nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z terenem, którego dotyczy takie postępowanie. Skarżąca wskazuje także, że decydującym kryterium uznania właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winno być położenie jego nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a więc niekoniecznie w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Zaś przyjęty wybór rozwiązania komunikacyjnego w kwestionowanej decyzji z [...] r., powodujący "zwiększone ryzyko w ruchu drogowym, nie tylko stanowi naruszenie interesu publicznego, lecz także stanowi naruszenie interesu właściciela nieruchomości, której to rozwiązanie dotyczy". Przyjęcie przez Kolegium, że A nie posiadała przymiotu strony, spowodowało wreszcie, że organ ten nie odniósł się do większości, wskazanych w odwołaniu i piśmie uzupełniającym skarżącej, wad decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Nadto Kolegium podniosło, że skarżąca ma na uwadze głównie obniżenie atrakcyjności świadczonych przez nią usług w przypadku realizacji zamierzenia inwestycyjnego konkurencyjnej spółki i w tym upatruje głównie naruszenie swojego interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej zwanej Poppsa. Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonujący, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca A Sp. z o. o. zażądała w [...] r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta W. Ś. ustalającą na wniosek B Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i wyjazdu z terenu stacji paliw. Spółka żądając wznowienia postępowania administracyjnego podniosła, że w wyniku opisanej decyzji wyjazd z prowadzonej przez nią stacji paliw, będzie odbywał się wspólną drogą serwisową wybudowaną wzdłuż działki będącej własnością B, na której ta ma zamiar wybudować swoją stację paliw. Zdaniem skarżącej z uwagi na ustalenia zawarte w tej decyzji, powinna ona brać udział w zakończonym postępowaniu na prawach strony. Ponadto upatrywała prawo do udział w charakterze strony jako właścicielka nieruchomości sąsiadującej przez ul. [...] z nieruchomością należącą do B. Po wznowieniu postępowania Prezydent Miasta W. Ś. decyzją z dnia [...] r. odmówił w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia decyzji z [...] r. W uzasadnieniu orzeczenia organ ten podał, że nieruchomość A nie sąsiaduje bezpośrednio z działką B. Dodatkowo wskazał też, że A z uwagi projektowany docelowy układ obsługi komunikacyjnej został przyznany status strony w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy opisaną decyzję. Następnie jednak w związku z wniesioną przez A skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ ten decyzją z dnia 28 sierpnia 1998 r. wydaną w oparciu o art. 38 ust 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił swoją decyzję oraz decyzję pierwszoinstancyjną. Z rozstrzygnięciem tym z kolei nie zgodziła B, której skargę oddalił wymienionym wyżej wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu swojego orzeczenia NSA wskazał jednak, że ewentualny interes faktyczny A nie daje tej spółce przymiotu strony. W sprawie nie wskazano bowiem na przepisy prawa materialnego chroniące interes A we wznowionym i poprzedzającym je postępowaniu. Sąd uznał także, że zakres ochrony praw osób trzecich jest różny w postępowaniu o pozwolenie na budowę i w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu. Tak więc okoliczność, że podmiot ten jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie może być argumentem przesądzającym o istnieniu interesu prawnego tego podmiotu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zagospodarowania terenu. W tym miejscu należy przywołać treść art. 99 cytowanej wyżej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające (...). Zgodnie z tym przepisem ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten w swojej zasadniczej treści odpowiada obowiązującemu w czasie wydawania zaskarżonej decyzji art. 30 ustawy o NSA. Wskazać przyjdzie, że w sprawie nie poczyniono nowych istotnych ustaleń faktycznych pozwalających przyjąć inną niż wskazaną wcześniej przez NSA ocenę interesu prawnego skarżącej. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż skoro nie można wskazać przepisów prawa materialnego nakazujących ochronę interesu skarżącej spółki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należącego do B, to wobec jednoznacznej w tej kwestii oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2001 r. należało stwierdzić, że brak jest podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. Na marginesie należy zauważyć, że skarżąca spółka naruszenia swojego interesu prawnego dopatrywała się nie w treści decyzji z dnia [...] r., lecz w stanowisku (uzgodnieniu) Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającym projekt organizacji ruchu, które doręczono też A. Na okoliczność tę zwróciło już uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Kwestia ta została także podniesiona przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie i dotyczył jej także zgłoszony przez jej pełnomocnika wniosek o uzupełnienie protokołu rozprawy. Zdaniem Sądu wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie stoi także w sprzeczności z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem, że stwierdzenie przez organ odwoławczy wniesienia odwołania przez osobę nie będącą stroną postępowania winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ( por. m.in. uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 - opubl. ONSA z 1999, z. 4, poz. 119). Inne bowiem rozwiązania prawne przyjął ustawodawca w przypadku wznowienia postępowania. Stosownie do przepisów zamieszczonych w rozdziale 12 kodeksu postępowania administracyjnego dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia ( art. 149 § 2 k.p.a. ab initio ). W konsekwencji w przypadku stwierdzenia braku istnienia podstaw przewidzianych w art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. organ, który wznowił postępowanie ma obowiązek wydania w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji odmawiającej uchylenia dotychczasowej decyzji. Z powyższych względów na mocy art. 151 Poppsa orzeczono jak w sentencji.