II SAB/Gl 1/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2023 r. skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 1/23 w sprawie ze skargi R. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 1/23, 2. odrzuca skargę, 3. zwraca skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. R. C. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 24 listopada 2022 r. wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ") w sprawie o wydanie zaświadczenia. Skarga wpłynęła do organu 30 listopada 2022 r. (data prezentaty organu). W skardze skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 oraz art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.".) poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia jego sprawy. Powołując się na powyższe wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niewydaniem w terminie zaświadczenia na wniosek strony; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia lub wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 5 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a."); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy; 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że 11 marca 2022 r. złożył do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy. Jednocześnie kolejnym pismem z 11 marca 2022 r. skierowanym do Wojewody wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego: 1) datę złożenia i wpłynięcia do organu wniosku o udzielenie zezwolenia; 2) potwierdzenia, że złożony przez stronę wniosek jest kompletny pod względem formalnym i merytorycznym; 3) podania przez organ, od kiedy należy liczyć termin wskazany w art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach – jeżeli złożony przez stronę wniosek spełnia przesłanki określone w art. 112a ust. 2 pkt 1-3 wskazanej ustawy. W dniu 4 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. Skarżący podkreślił, że od momentu złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia minęło blisko osiem miesięcy. Wojewoda nie powziął żadnych czynności w sprawie, w tym nie wezwał skarżącego o żadne dokumenty lub korektę wniosku o wydanie zaświadczenia, nie poinformował o wydłużeniu okresu do wydania takiego zaświadczenia, nie wydał ani nie odmówił wydania zaświadczenia. Takie postępowanie stanowi naruszenie art. 217 § 3 k.p.a., gdyż zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni. Uzasadniając żądanie przyznania od Wojewody sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł skarżący wskazał, że od wielu miesięcy był ignorowany przez Wojewodę i nie otrzymywał żadnej korespondencji w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zauważył, że żądane przez skarżącego zaświadczenie zostało wydane 3 listopada 2022 r., a doręczone za pośrednictwem operatora pocztowego 10 listopada 2022 r. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wojewoda wskazał także na przyczyny usprawiedliwiające przewlekłość w wydaniu zaświadczenia m. in. zawieszenie obsługi cudzoziemców w związku z ogłoszeniem stanu epidemii; problemy kadrowe i trudności związane z ogromnym napływem wniosków cudzoziemców; zmiany w porządku prawnym, w tym wejście w życie przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 z późn. zm.; dalej "u.o.p.o.U."). Zdaniem Wojewody to okoliczności niezależne od organu, a nie zła wola spowodowały, że sprawa wydania zaświadczenia nie mogła zostać rozpatrzona w ustawowym terminie. Niemniej jednak organ podejmował czynności tak szybko jak tylko mógł. Wojewoda zwrócił także uwagę, że skarżący nie odniósł żadnej szkody co przemawia za tym, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem z 15 marca 2023 r. o sygn. akt II SAB/Gl 1/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkty I i II sentencji wyroku). Sąd przyznał od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem sumy pieniężnej (punkt III sentencji wyroku), oddalając skargę w pozostałym zakresie (punkt V sentencji wyroku). Ponadto zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt VI sentencji wyroku). Sąd orzekł także o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania zaświadczenia (punkt IV sentencji wyroku). Od wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w zakresie punktów I, II, III i VI. Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego w tej części wyroku oraz o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.. W razie zaś uznania, że skarga nie podlegała odrzuceniu o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie oraz rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie w całości skargi złożonej przez stronę przeciwną. Ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wniesiono także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w merytorycznym rozpoznaniu i uwzględnieniu skargi podlegającej odrzuceniu: 1) ze względu na jej niedopuszczalność ponieważ skoro wydanie zaświadczenia nie mieści się w katalogu spraw z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. oraz wskazanych w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. to niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.) w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia złożonego w trybie przewidzianym przez dział VII k.p.a.; 2) pomimo wyłączenia możliwości wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki na mocy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p.o.U oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p.o.U., w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie zaprzestanie czynności lub będzie ich dokonywać z opóźnieniem, co wynika expressis verbis z brzmienia ww. regulacji; 3) ze względu na jej wniesienie już po załatwieniu sprawy przez organ, to jest po wydaniu żądanego przez skarżącego zaświadczenia. Wojewoda zarzucił także naruszenie: 4) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w związku z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p.o.U. oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p.o.U. poprzez wadliwe uwzględnienie skargi, będące rezultatem niezastosowania, ewentualnie błędnej wykładni ww. przepisów u.o.p.o.U. poprzez przyjęcie, że przepisy te dotyczą jedynie postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy sensu stricto i w rezultacie mylnego uznania, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy; 5) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p.o.U. oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p.o.U. poprzez niezastosowanie tych przepisów i odmowę oddalenia skargi pomimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego; 6) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez wadliwe stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażący, podczas gdy organ załatwił sprawę w pierwszym możliwym czasie, nadto w sposób szczegółowy wyjaśnił przyczynę opóźnienia w załatwieniu sprawy, będącej przyczynami natury obiektywnej, powstałymi bez winy organu, przy czym Sąd I instancji nie uzasadnił przyjęcia takiej kwalifikacji przewlekłości; 7) art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p.o.U. oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p.o.U. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyznaniem od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, podczas gdy możliwość zastosowania normy określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. została wyłączona z uwagi na regulację prawną zawartą w ww. przepisach u.o.p.o.U.; 8) art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w sytuacji niewystąpienia rażącego naruszenia prawa, braku negatywnych konsekwencji dla strony przeciwnej oraz braku należytego uzasadnienia wyroku w tym zakresie, a także pomimo, że instytucja ta powinna być stosowana jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na celowe uchylanie się przez organ od załatwienia sprawy, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca; 9) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. z uwagi na lakoniczne, zdawkowe i uniemożliwiające prawidłową kontrolę instancyjną uzasadnienie wyroku zwłaszcza w kontekście uznania, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Jeśli chodzi stosowanie przepisów prawa materialnego to w skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia: 10) art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p.o.U. oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p.o.U. poprzez ich niezastosowanie, ewentualnie poprzez błędną wykładnię wobec przyjęcia, że ww. przepisy dotyczą jedynie postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i nie dotyczą niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do ich niezastosowania. Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Natomiast stosownie do art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (dalej "NSA") wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Przywołana regulacja art. 179a p.p.s.a. określa dwie przesłanki zastosowania kompetencji autokontroli przez Sąd Wojewódzki. Przesłanki te są od siebie niezależne i wystarczy, aby została spełniona tylko jedna z nich, by tryb z art. 179a p.p.s.a. mógł zostać zastosowany. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, zaistniała okoliczność uzasadniająca zastosowanie art. 179a p.p.s.a., polegająca na tym, że jedną z podstaw skargi kasacyjnej Sąd uznał za oczywiście usprawiedliwioną. Wyjaśnić należy, że usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (por. postanowienie NSA z 6.01.2010 r., I OZ 1173/09, opublikowano w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W szczególności jeżeli w sprawie dopuszczono się takiego naruszenia prawa, które jest widoczne "na pierwszy rzut oka" i nie nasuwa wątpliwości (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 11.09.2007 r., III CSK 219/07, LEX nr 1087258). Zdaniem Sądu dla rozpoznania skargi kasacyjnej w trybie art. 179a p.p.s.a. nie jest konieczne uznanie oczywistej zasadności wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Innymi słowy wystarczy, że sąd pierwszej instancji uzna za usprawiedliwiony choćby jeden z wielu zarzutów kasacyjnych, by mógł zastosować tryb autokontroli. Wyjaśnić także należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organu administracji publicznej. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że przede wszystkim usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i merytoryczne rozpoznanie skargi podlegającej odrzuceniu ze względu na jej wniesienie już po załatwieniu sprawy przez organ, to jest po wydaniu żądanego przez skarżącego zaświadczenia. Rację ma bowiem Wojewoda, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego zakończeniu jest niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona w placówce pocztowej 24 listopada 2022 r., a wpłynęła do organu 30 listopada 2022 r. Sporne zaświadczenie zostało wydane 3 listopada 2022 r., nadane przesyłką poleconą 7 listopada 2022 r., a doręczone pełnomocnikowi skarżącego 10 listopada 2022 r. Z akt sprawy bezsprzecznie zatem wynika, że skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, została złożona już po wydaniu przez organ zaświadczenia. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był kwestionowany przez strony. W uchwale z 7 marca 2022 r. w sprawie II OPS 1/21 (opubl. w CBOSA) NSA wyraził stanowisko, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały NSA wyjaśnił, że "za inną przyczynę niedopuszczalności skargi" (tj. o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. Przywołana uchwała dotyczy jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jednakże przyjąć należy, że zaprezentowane w niej stanowisko ma zastosowanie do uproszczonego postępowania administracyjnego w sprawie wydawania zaświadczeń (art. 217 i n. k.p.a.). Stanowisko zajęte we wskazanej wyżej uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r., I FSK 116/17, opubl. w CBOSA). Należało zatem podzielić podstawę prawną skargi kasacyjnej i argumentację skargi w tej części, w której Wojewoda odwołał się do niedopuszczalności skargi z powodu jej wniesienia po zakończeniu postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Niezasadnym było merytoryczne rozpoznanie skargi, gdyż w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd zobligowany był do wydania postanowienia o jej odrzuceniu. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał wniesioną skargę kasacyjną za uzasadnioną i uchylił zaskarżony wyrok w całości na podstawie art. 179a p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że w ramach autokontroli z art. 179a p.p.s.a. powinno dojść do uchylenia kontrolowanego orzeczenia w całości. Wynika to z faktu, że nie jest możliwe pozostawienie w obrocie prawnym dwóch rozstrzygnięć, kontrolowanego i tego, które zostało wydane w wyniku autokontroli (por. wyrok NSA z 9.08.2016 r., II FSK 1291/16, opubl. w CBOSA). Uchylając poprzedni wyrok Sąd, działając na podstawie art. 179a p.p.s.a., obowiązany jest więc uchylić ten wyrok w całości, a więc także w zakresie punktów IV i V sentencji. W przeciwnym razie w obrocie prawnym pozostawałyby dwa sprzeczne wyroki w tej samej sprawie, tj. jeden umarzający postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania zaświadczenia i oddalający częściowo skargę, a drugi odrzucający skargę z powodu jej niedopuszczalności. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd uznał, że skoro skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona po wydaniu przez Wojewodę zaświadczenia, tj. po zakończeniu przez organ postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, to skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna. Z przytoczonych przyczyn Sąd, na podstawie art. 179a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł o odrzuceniu skargi (punkt II sentencji wyroku). O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd postanowił w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (punkt III sentencji wyroku). W zakresie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd w punkcie IV sentencji wyroku, odstąpił od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu administracji publicznej w całości na podstawie art. 207 § 2 w zw. z art. 179a p.p.s.a. Sąd uznał, że skarżący swoim postępowaniem nie przyczynił się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia. Wyłączną przyczyną sprawiającą, iż doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej następnie przez ten Sąd. W sprawie zachodzi zatem szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.