II SAB/Gl 104/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w C. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogi publiczne oddala skargę. A S.A. z siedzibą w C. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki gruntu oznaczone jako dz.1, 2 i 3, zajęte pod drogi publiczne i wypłacenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – dalej u.g.n.). Wniesiono o zobowiązanie organu do ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wskazane działki gruntu zajęte pod drogi publiczne w odpowiednim terminie, o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, o orzeczenie o uprawnieniu skarżącego podmiotu do dochodzenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że w oparciu o wniosek skarżącego z dnia 31 lipca 2008 r. toczył się etap rokowań co do wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne. Do porozumienia między Spółką a organem nie doszło, co znalazło wyraz w piśmie organu z dnia 25 listopada 2011 r., ze wskazaniem, że postępowanie w opisanej sprawie "pozostaje bez dalszego biegu". We wskazanym wyżej piśmie skarżącej dnia 31 lipca 2008 r. został złożony alternatywnie (na wypadek niedojścia rokowań do skutku) wniosek o wypłatę odszkodowania za działki gruntu zajęte pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Zażalenie z dnia 21 maja 2019 r. na bezczynność organu nie odniosło zamierzonego skutku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej SKO) postanowiło stwierdzić, że Prezydent Miasta B. nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu tego postanowienia SKO ograniczyło się do opisania cywilnoprawnego trybu rokowań. W ostatnim zdaniu uzasadnienia SKO zaznaczyło, że tryb administracyjny skarżącemu podmiotowi nie należał się, ale nie wyjaśniło dlaczego. Reasumując, po wyczerpaniu trybu cywilnoprawnego, na wniosek skarżącego z dnia 31 lipca 2008 r. należało przejść do realizacji etapu administracyjnoprawnego, zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. Postępowanie w tej sprawie pozostaje w toku, a organ pierwszej instancji dotąd nie wykonał jakichkolwiek czynności w sprawie, wymaganych przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie. Podał, że Fabryka "A" S.A. pismem z 31 lipca 2008 r. zawnioskowała do Prezydenta Miasta B. alternatywnie o: 1) wykup prawa użytkowania wieczystego wskazanych tam nieruchomości; 2) wypłatę odszkodowania za ww. grunty zajęte pod drogę gminną (fragment ul.[...]) na podstawie art. 98 u.g.n. W trakcie prowadzonego postępowania w tym zakresie organ ustalił, że dz. 3 nie stanowiła elementu istniejącego pasa drogowego drogi publicznej (ul.[...]), natomiast w odniesieniu do dz. 4 konieczne było przeprowadzenie podziału geodezyjnego, mającego na celu wydzielenie z nieruchomości działki wchodzącej w obszar drogi powiatowej ul. [...] oraz odrębnej działki położonej w obszarze nowopowstałej drogi gminnej ul.[...]. Pismem z 10 lutego 2009 r. organ poinformował spółkę o braku podstaw do wszczęcia procedury związanej z wykupem dz. 3. Organ kilkukrotnie informował Spółkę o możliwości regulacji stanu prawnego nieruchomości zajętej pod ul. [...] jedynie po dokonaniu podziału dz. 1 i wydzieleniu z niej części zajętej pod ww. drogę. Ponadto pismem z 28 lipca 2011 r. Miejski Zarząd Dróg poinformował Spółkę, że w odniesieniu do dz. 1 (częściowo zajętej pod drogę) i dz. 3 (nie zajętej pod drogę) wykup może być jedynie realizowany w ramach inwestycji drogowej związanej z budową dalszego odcinka ulicy lub poszerzenia jej obszaru o grunty niezabudowane. Wówczas nie zachodziły przesłanki inwestycyjne. Potem, wobec braku zgody użytkownika wieczystego na proponowane przez Gminę warunki nabycia prawa użytkowania wieczystego dz. 2, a tym samym z przyczyn nieleżących po stronie organu, nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży. W związku z tym organ zakończył postępowanie informując Spółkę, że sprawa pozostaje bez dalszego biegu (pismo z 25 listopada 2011 r.). Przedmiotowe postępowania prowadzone były w trybie cywilnym, gdyż brak było podstaw prawnych do zastosowania art. 98 u.g.n. W dacie wydania decyzji podziałowej, tj. [...] art. 98 ust. 1 u.g.n. nie dawał podstaw do uznania racji skarżącej Spółki. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej, skoro na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. To z decyzji podziałowej musi wynikać: czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, jaki jest cel wydzielenia działki wraz ze wskazaniem dokumentu, z jakiego wynika przeznaczenie działki. Ponadto, dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy. Przedmiotowa decyzja z [...] wydana została na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg w B., na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1, art. 96 ust. 1 i art. 99 u.g.n. bez wskazania, które działki przeznaczone są pod ww. drogi publiczne. Brak elementów konstytutywnych w decyzji podziałowej z [...] uniemożliwił złożenie wniosku do sądu powszechnego, wydziału ksiąg wieczystych, o odłączenie wyodrębnionej działki przeznaczonej pod drogę publiczną i wpisanie własności Gminy - nie nastąpiło przejęcie własności nieruchomości. W związku z powyższym postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. nie zostało wszczęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia (poprzednio zażalenia), o czym stanowi art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę do Sądu. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Strona może zarzucać organowi bezczynność, ale jedynie w zakresie postępowań, co do których istniała podstawa do ich prowadzenia w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Nie było takiej podstawy jednak w niniejszym przypadku. Nie zmienia tego wniosku istnienie obecnie art. 61a §1 k.p.a., w świetle którego "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie" (§2). Należy jednak zauważyć, że art. 61a k.p.a. dodany został do k.p.a. dopiero przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), zmieniającej k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. Nie dotyczy więc sytuacji sprzed jego wejścia w życie. Decyzja z [...] wydana została na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg w B. - na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1, art. 96 ust. 1, 97 ust. 1 i art. 99 u.g.n. w celu regulacji stanu prawnego nieruchomości ozn. jako dz. 4, bez wskazania, które działki przeznaczone są pod drogi publiczne. Ówcześnie art. 98 u.g.n. stanowił, że "1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. 2. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. 3. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." W tym kontekście w wyroku NSA z 8 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 1857/14, stwierdzono: "Skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin." Zatem skarga na bezczynność organu w przedmiocie ustalenia odszkodowania, w trybie przepisów art. 98 ust. 3 u.g.n. jest bezzasadna. Brak elementów konstytutywnych w decyzji podziałowej z [...] uniemożliwił złożenie wniosku do sądu powszechnego, wydziału ksiąg wieczystych, o odłączenie wyodrębnionej działki, przeznaczonej pod drogę publiczną i wpisanie własności Gminy. W związku z powyższym brak było podstaw do wszczęcia postępowania odszkodowawczego w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Co więcej, wniosek z 31 lipca 2008 r. o alternatywną wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. został podpisany jedynie przez Wiceprezesa Zarządu Spółki i nie wykazano, by była to prawidłowa reprezentacja. Jednocześnie z danych KRS zdeponowanych w aktach nieco dalej (k. 9 akt administracyjnych), datowanych na 23 lipca 2009 r. i aktualnych wg odręcznej adnotacji także na dzień 12 sierpnia 2010 r. wynika, że do składania oświadczeń woli i podpisywania dokumentów w imieniu Spółki uprawnieni byli prezes zarządu, albo dwaj członkowie zarządu łącznie lub członek zarządu łączenie z prokurentem. Z kolei pismem z 24 sierpnia 2010 r. (k.11), podpisanym już przez Prezesa Zarządu Spółki, podtrzymano wniosek, ale w zakresie wykupienia od Spółki prawa użytkowania wieczystego działek. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.