II SAB/Gl 107/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do rozpoznania wniosku strony w terminie trzydziestu dni od otrzymania akt administracyjnych; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S.B. (dalej – Skarżący, Wnioskodawca) wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej – Powiatowy Inspektor, organ) w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz ich użytkowania w sposób rażąco naruszający zatwierdzony projekt budowlany i prawo miejscowe poprzez prowadzenie uciążliwej działalności gospodarczej na działce nr 1, w gminie P., objętej decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, wydaną przez Starostę [...] z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...] (znak [...]). Skarżący wniósł o wstrzymanie użytkowania wspomnianych obiektów do czasu wyjaśnienia sprawy, a także zobowiązania organu do podjęcia działań w sprawie i orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze zawarto również żądanie zastosowania art. 223 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 149 § 2 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – p.p.s.a.). Żądanie wstrzymania użytkowania obiektów Skarżący uzasadnił zaniechaniem w tym względzie organu nadzoru budowlanego. Jego zdaniem, każda zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych bez wymaganego zgłoszenia winno skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. - dalej u.p.b.). Podniósł, że w dniu 12 kwietnia 2023 r. złożył ponaglenie. Jednak nie został powiadomiony o jego przekazaniu organowi nadrzędnemu, jak również o sposobie jego załatwienia. Przyznał, że otrzymał pismo z dnia 28 marca 2023 r. zatytułowane "Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi". Jednak w jego ocenie, pismo to nie może być traktowane w tych kategoriach, gdyż nie zawiera wymaganego przez art. 238 § 1 zd. 2 k.p.a. uzasadnienia faktycznego i prawnego. Podkreślił przede wszystkim, że organ nie ustosunkował się do zarzutów skargi. Zwrócił uwagę, że Powiatowy Inspektor zajmował się samą zabudową nieruchomości, podczas gdy skarga dotyczyła samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów. W tej sytuacji, zdaniem Skarżącego, zasadnym jest stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności. W piśmie z dnia 21 czerwca 2023 r. zatytułowanym "Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z." Strona podniosła, że organ w sposób nieuprawniony przyjął, że sprawa przekazana mu do załatwienia według właściwości przez Burmistrza Miasta i Gminy P., jest tożsama z tą, która została zainicjowana skargą z dnia 8 marca 2023 r. Tymczasem, w opinii Skarżącego, jest to odrębna sprawa, gdyż przywołał w niej dodatkowe dowody mające świadczyć o rażącym naruszeniu Prawa budowlanego wobec zmiany sposobu użytkowania obiektów na powyższej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę z dnia 25 czerwca 2023 r. Powiatowy Inspektor wyjaśnił, że do twierdzeń Strony odniósł się w piśmie z dnia 28 marca 2023 r. Zauważył również, że zawarł w nim pouczenie zgodne z art. 239 § 1 k.p.a., tj. że ponowienie skargi uznanej za bezzasadną bez wskazania nowych okoliczności uprawnia organ do podtrzymania stanowiska bez zawiadamiania o tym skarżącego. Z tych właśnie powodów nie udzielił odpowiedzi na pismo Skarżącego przekazane mu przez Burmistrza Miasta i Gminy P.. Na wezwanie Sądu, pismem z dnia 12 lipca 2023 r. Skarżący sprecyzował, że przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych posadowionych na działce nr 1 zlokalizowanej w miejscowości S., gmina P.. Przystępując do rozważań należy nade wszystko wyjaśnić co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności organu oraz pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei, przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). To ustawowe rozumienie przedstawionych pojęć jest zbieżne z ich postrzeganiem w nauce prawa i postępowania administracyjnego oraz w judykaturze. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów nie wynika, jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20, Lex nr 3174081). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że skarga Strony dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora. To oznacza, że jej celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu polegająca na niezałatwieniu skargi Strony z dnia 8 marca 2023 r. Jak bowiem twierdzi Skarżący, pismo Powiatowego Inspektora z dnia 28 marca 2023 r. nie stanowi załatwienia jego sprawy, ponieważ nie ustosunkowano się w nim do kwestii podniesionych we wspomnianej skardze. Odmiennego zdania jest organ, który stoi na stanowisku, że pismo z dnia 28 marca 2023 r. wyjaśnia kwestie kluczowe dla sprawy. Zajmując się nakreślonym zagadnieniem należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że pismo z dnia 8 marca 2023 r. zostało zakwalifikowane przez organ jako skarga w rozumieniu art. 227 k.p.a. Przepis ten stanowi, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przyjmuje się, że skarga ta jest rodzajem środka prawnego o charakterze actionis popularis. Przepis art. 227 k.p.a. zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. Podkreślić należy, iż uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy (zob. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 717/12, Lex nr 1136720). Tymczasem analiza treści skargi z dnia 8 marca 2023 r. nie pozwala na przyjęcie, że celem Strony było wniesienie zastrzeżeń co do działania organu nadzoru budowalnego. Dowodzi tego osnowa podania, w której Skarżący sformułował przedmiot żądania wskazując na potrzebę weryfikacji zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego z racji na to, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów znajdujących się na działce nr 1, a który jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przywołał również w podaniu art. 36a ust. 5 u.p.b. Potwierdzeniem tego jest również pismo z dnia 12 lipca 2023 r., w którym Strona na wezwanie Sądu zaprzeczyła, jakoby skarga na bezczynność organu dotyczyła postępowania skargowego regulowanego przepisami rozdziału VIII k.p.a. Podkreślić należy, że organ jest związany żądaniem wniosku, który prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie i który określa przedmiot sprawy. W przypadku gdy wniosek budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II OW 154/18, Lex nr 2597911). Powyższe prowadzi do wniosku, że pismo z dnia 8 marca 2023 r. błędnie zakwalifikowano jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. Zatem nie można uznać, aby pismo skierowane do Wnioskodawcy stanowiło załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Implikuje to stwierdzenie, że Powiatowy Inspektorat pozostaje w bezczynności. Natomiast zwrócić należy uwagę, że zakres żądania Skarżącego rodzi wątpliwości, co po stronie organu rodzi obowiązek wyjaśnienia, czego domaga się Wnioskodawca. W tym celu organ zwróci się do Skarżącego o sprecyzowanie żądania. Jest to niezbędne również do zbadania właściwości organu, do którego skierowano podanie, a w dalszej kolejności do zbadania legitymacji Strony do żądania zainicjowania danego postępowania. Oceniając, czy powyższa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17). Mając to na uwadze należy przyjąć, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego. Za twierdzeniem tym przemawia przede wszystkim to, że organ zastosował tryb skargowy uregulowany w rozdziale VIII k.p.a. ze względu na takie wskazania Wojewódzkiego Inspektora zawarte w postanowieniu z dnia 2 maja 2022 r. nr [...]. W akcie tym wyraził on stanowisko, że skoro Skarżący nie dysponuje interesem prawnym do zainicjowania postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów, to jego pismo należy traktować w kategoriach skargi, o której mowa art. 227 k.p.a. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Mając na uwadze, że organ błędnie ocenił podanie Skarżącego, dlatego też po ustaleniu jego przedmiotu zakończy sprawę stosownie do zakresu jego żądania w terminie 30 dni od otrzymania akt administracyjnych. Na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. Skarżący wniósł o przyznaniu mu od organu sumy pieniężnej oraz nałożenia na organ grzywny. Podnieść należy, że żądanie to nie jest jednak dla Sądu wiążące, gdyż art. 149 § 2 p.p.s.a. przewiduje jedynie możliwość wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Rozstrzygnięcie o wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej powinno być uwarunkowane celem skargi na bezczynność, którym jest jej zwalczenie oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W związku z tym stwierdzić należy, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny oraz ma służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Celem tego środka jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Jednocześnie zastrzec należy, że przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1558/20, Lex nr 3094928). Chodzi o takie sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie jednak Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy żadna z przywołanych tutaj okoliczności nie zachodzi, przez co Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględnić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz Skarżącego. Ponadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie. W uzasadnieniu tym Skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19, Lex nr 3046125). Tymczasem z uzasadnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie wynika, aby taki uszczerbek został poniesiony przez Skarżącą. Odnosząc się do żądania wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 podnieść należy, że tryb postępowania Powiatowego Inspektora był warunkowany wytycznymi organu wyższego rzędu. Z tego też powodu Sąd doszedł do przekonania, że wymierzenie organowi grzywny byłoby nieuzasadnione. Wyjaśnić jeszcze należy, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości rozstrzygania wobec pracownika organu o jego odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Z powyższego wynika, że sąd administracyjny nie jest władny do orzekania w zakresie odpowiedzialności pracownika za bezczynność organu przy załatwianiu sprawy. Dodać należy, że art. 149 p.p.s.a. zakreśla zakres rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W katalogu tym nie wymienia się możliwości wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego. Uprawnienie to zostało zastrzeżone przez ustawodawcę w Prawie budowlanym na rzecz organów nadzoru budowlanego. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Natomiast o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego uiszczony od skargi wpis w kwocie 100 zł. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.