II SAB/Gl 109/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D.J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie wydania decyzji w kwestii wykonania robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. D. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie otworów okiennych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy wnosząc o zobowiązane organu do wydania decyzji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia organowi akt, stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie kary organowi oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie dotyczy nielegalnie umieszczonych w ścianie znajdującej się w granicy nieruchomości położonej przy ulicy [...] otworów okiennych. Nieruchomość ta graniczy z należącą do niego nieruchomością przy ulicy [...] . Zgodnie z § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia pożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i ust. 5. Z kolei § 277 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli wprost stanowił, iż budynki ogniotrwałe posiadające od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń na pobyt ludzi, powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej 4m odległości od granic sąsiadów. Powyższe oznacza, że zarówno obecnie jak i poprzednio obowiązujący stan prawny nie dopuszczały możliwości usytuowania okien w ścianie ogniotrwałej znajdującej się w granicy działki. W niniejszej sprawie od czterech lat organ administracji nie wydaje decyzji tolerując stan niezgodny z prawem i zagrażający życiu ludzi, skupiając się na kwestiach ubocznych, nie mających znaczenia w sprawie. Wyjaśnił, że w październiku 2015 r. zwrócił się do zarządcy nieruchomości z wnioskiem o przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a następnie w dniu 19 października 2015 r. skierował pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wszczął postępowanie w sprawie. Ponownie z wnioskiem do organu zwrócił się w dniu 25 kwietnia 2018 r. domagając się wydania decyzji nakazującej likwidację samowoli budowlanej "w postaci otworów okiennych w ścianie budynku znajdującego się w granicy ...". Po wyznaczeniu przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, wydana została w dniu [...]r. decyzja, która w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została uchylona a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Sprzeciwy na tę decyzję zostały oddalone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Pomimo upływu ponad dziewięciu miesięcy od tego wydania tego wyroku sprawa nadal nie została rozpatrzona, pomimo złożenia kolejnego zażalenia na przewlekłość postępowania. W dalszej części uzasadnienia skargi podkreślił, że obiekty stanowiące samowolę budowlaną nie mogą podlegać żadnej legalizacji, a utrzymywany stan stanowi zagrożenie dla życia ludzkiego i ogranicza jego konstytucyjnie chronione prawo własności. Aktualny stan praktycznie pozbawia go możliwości zabudowy nieruchomości, chociaż posiada ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Zatem w tym zakresie organ orzekł o możliwości zabudowy w granicy działki, uznając, że okien w budynku sąsiednim być nie powinno, natomiast organ nadzoru budowlanego nie nakazuje likwidacji tych bezprawnych otworów okiennych. Dodatkowo pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. organ nadzoru powiadomił o wstrzymaniu biegu ustawowych terminów i przedłużeniu terminu załatwienia sprawy powołując się na konieczność uzyskania informacji z Sądu Rejonowego w C. Działanie takie jest ewidentnym przejawem przewlekłości postępowania. Dodał, że G.D. reprezentuje w sposób właściwy właścicieli nieruchomości, będąc kuratorem dla ostatnich ujawnionych właścicieli. Pozostaje to jednak, w ocenie skarżącego, bez znaczenia dla sprawy, gdyż ewidentnie złamano przepisy prawa, gdyż żadne przepisy Prawa budowlanego nie umożliwiają umiejscawiania okien w ścianie ogniotrwałej granicznej, a przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Przyznał, że prowadzi postępowanie w sprawie i wydał w dniu [...] r. decyzję, która przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została uchylona decyzją z dnia [...] r. W ponownie prowadzonym postępowaniu wydana został decyzją nr [...] z dnia [...] r., która jednak także została uchylona przez organ drugiej instancji mocą decyzji z dnia [...] r. W wyroku sygn. akt II SA/Gl 945/18 z dnia 10 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w związku z wniesieniem sprzeciwów od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. stwierdził, że dla prawidłowości postępowania administracyjnego dot. legalności otworów okiennych w budynku przy ulicy [...] od strony posesji przy ulicy [...] niezbędne jest prowadzenie postępowania z udziałem współwłaścicieli przedmiotowego budynku - po ustaleniu ich kręgu w postępowaniu sądowym o stwierdzenie nabycia spadku prowadzonym przed Sądem Rejonowym w C. - sygn. akt [...]. Organ dwukrotnie występował do Sądu w C. ([...] r.) o udzielenie informacji na temat toczącego się postępowania. Pismem z dnia [...] r. Sąd udzielił informacji, że postępowanie to zakończyło się zwróceniem wniosku a kolejny wniosek w tej samej sprawie o sygn. [...] został przekazany zgodnie z właściwością do Sądu Rejonowego w W. Z kolei pismem z dnia [...] Sąd w W. poinformował, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone. Tym samym postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ na podstawie art. 97 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie legalności otworów okiennych w budynku przy ulicy [...] w C.. Odnosząc się treści skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podjął i podejmuje szereg czynności zmierzających do zakończenia niniejszego postępowania. Czynności te rozciągnięte są w czasie m.in. z uwagi na konieczność zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Obecnie nie zostały wszystkie strony tego postępowania ujawnione i prawidłowo reprezentowane, co spowodowało zawieszenie postępowania w sprawie. Podkreślił przy tym, że w toku postępowania wydał już dwukrotnie decyzje, które jednak zostały uchylone. Na długość postępowania ma też wpływ konieczność uzyskania informacji od innych organów a także poszukiwanie dokumentacji w archiwach. Z uwagi na przedmiot prowadzonego postępowania a w szczególności rok budowy obiektu, upływ czasu i brak dokumentacji oraz brak następców prawnych pierwotnych właścicieli – występuje bardzo duże utrudnienie w prowadzeniu tego postępowania w sposób wnikliwy i szczegółowy. Rozciągnięcie czynności w czasie - m.in. wielokrotne oględziny, prowadzone były wobec braku zgodności stanowiska stron postępowania. Na marginesie Powiatowy Inspektor wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] r. organ wojewódzki stwierdził, że organ powiatowy nie działa w sprawie w sposób przewlekły. Odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących na czym polega ma przewlekłość postępowania, podnosząc, iż w taki sposób nie działa organ powiatowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga wniesiona przez skarżącego nie mogła zostać uwzględniona. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż Sąd uznał skargę za dopuszczalną, a to wobec faktu, iż została ona poprzedzona zażaleniem do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia [...]r. stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy nie działa w sprawie w sposób przewlekły. Literalne brzmienie przepisu sugeruje, że możliwość uwzględnienia przez sąd skargi na przewlekłość bądź bezczynność organu ograniczona jest do przypadków, w których stan bezczynności lub przewlekłości postępowania trwa nadal w dacie wyrokowania. Tylko bowiem wówczas możliwym jest wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wytworzyła się ostatnie także inna, oparta na wykładni celowościowej, korzystniejsza dla strony skarżącej linia interpretacyjna, stosownie do której wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jednak przed dniem orzekania przez sąd, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Wprawdzie bowiem wówczas nie można już zobowiązać organu do wydania aktu bądź dokonania czynności jednak uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 cytowanej ustawy jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny – zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12. W przedmiotowej sprawie skarga musiała zostać oddalona, wobec braku podstaw do stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy, który jak wynika z przedstawionego poniżej przebiegu postępowania dokonywał określonych czynności procesowych i dwukrotnie wydawał rozstrzygnięcie w sprawie, które jednak w wyniku kontroli przez organ drugiej instancji zostały uchylone w celu przeprowadzenia ponownego postępowania, szczególnie w zakresie ustalenia kręgu storn tego postępowania. Jak wynika z akt sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ powiatowy umorzył postępowanie w sprawie otworów okiennych w ścianie północnej budynku frontowego i północnej oficyny na posesji przy ulicy [...] w C. , usytuowanej w granicy z posesją przy ulicy [...] stanowiącą własność skarżącego. Decyzja ta została jednak uchylona decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r, który stwierdził brak wyczerpującego i jednoznacznego ustalenia stron postępowania oraz wszechstronnego sprawdzenia dostępnych materiałów archiwalnych dotyczących ewentualnie przedmiotowego obiektu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał zamurowanie w wyznaczonym terminie otworu okiennego na parterze w ścianie szczytowej północnej w budynku frontowym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 o art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie dwóch otworów okiennych łukowych i jednego otworu okiennego w ścianie północnej poddasza budynku frontowego oraz otworu okiennego na parterze i pierwszym piętrze w ścianie północnej na przedmiotowej posesji, podkreślając w uzasadnieniu, że na podstawie materiału zebranego w sprawie nie można w sposób jednoznaczny ustalić, czy sporne okna powstały w czasie budowy przed 1906 r., czy zostały wykonane w okresie późniejszym. Wobec zachowania w zasobach archiwalnych tylko szczątkowych powojennych projektów budowlanych brak było podstaw do uznania wykonania przedmiotowych otworów okiennych w granicy działki za samowolę budowlaną, a stąd postępowanie należało w tej części umorzyć. Wobec wniesionych odwołań, przez skarżącego w części umarzającej postępowanie i domagającego się zamurowania wszystkich otworów okiennych w ścianie usytuowanej w granicy z jego nieruchomością i przez G. D. kwestionującą decyzję organu pierwszej instancji w części nakazującej zamurowanie otworu okiennego, podnosząc, że brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej poszczególnych otworów okiennych, rozpoznając je Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niezadowoleni z powyższego rozstrzygnięcia oboje odwołujący się wnieśli do sądu administracyjnego sprzeciwy od powyższej decyzji kasacyjnej. Rozpatrujący je Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 945/18 oddalił te sprzeciwy jako nieuzasadnione, stwierdzając, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania kasacyjnej. Sąd uznał prawidłowość oceny organu odwoławczego, że z uwagi na znaczny upływ czasu i niekompletność zasobów archiwalnych, nie jest obecnie możliwe stwierdzenie, czy otwory okienne w ścianie granicznej wykonano legalnie, a stąd konieczne jest uzupełnienie materiału odwoławczego w celu zbadania zasobów archiwalnych. Zasadnie też uznał, że nawet jeżeli otwory te powstały legalnie po 1931 r., kiedy to obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym o zabudowaniu osiedli, brak podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż otwory okienne wykonano w ścianie granicznej. Zwrócił nadto uwagę, że wątpliwość budzi fakt uznania skarżącej za zarządcę w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego i kierowanie do niej decyzji nakazującej wykonanie określonych robot budowlanych. Została ona bowiem ustanowiona kuratorem dla osób nieznanych z miejsca pobytu, a nie kuratorem spadku. Taki stan rzeczy powinien prowadzić do wniosku, że skarżąca nie jest zarządcą nieruchomości w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego. Postępowanie winno być zatem prowadzone z udziałem współwłaścicieli przedmiotowego budynku – po ustaleniu ich kręgu w postępowaniu sądowym o stwierdzeniu nabycia spadku, prowadzonym przed Sądem Rejonowym w C. sygn. akt [...] (k. 47 akt adm.). Powyższy wyrok stał się prawomocny z dniem [...] r. Został on przesłany wraz z aktami sprawy do organu powiatowego przy piśmie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2019 r. Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że choć organ powiatowy w ponownym postępowaniu nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia oczekiwanego przez skarżącego, to podzielić trzeba stanowisko organu, że na tym etapie postępowania nie mógł tego obecnie uczynić. Jak wskazano powyżej poprzednie rozstrzygnięcia organu powiatowego były uchylane wobec braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale także przede wszystkim z racji braku jednoznacznego ustalenia stron tego postępowania. Jak wynika z akt sprawy, co wyraźnie stwierdził także Sąd w wymienionym powyżej wyroku wadliwe, a co najmniej budzące wątpliwości było uznanie G. D. za zarządcę w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie przedstawiła ona zaświadczenie Sądu Rejonowego W C. z dnia [...] r. sygn. akt [...] o ustanowieniu jej kuratorem nieruchomości, jednakże z nadesłanego odpisu postanowienia Sądu wynika, że została ona ustanowiona kuratorem dla nieznanych z miejsca pobytu spadkobierców W. i F. S. , jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym uznając, że wymieniona powyżej G. D. nie jest zarządcą nieruchomości w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego zobowiązał organ do przeprowadzenia postępowania z udziałem współwłaścicieli przedmiotowego budynku przy ulicy [...], co możliwe będzie po ustaleniu kręgu stron w postępowaniu sądowym o stwierdzenie nabycia spadku. Wskazania i ocena prawna zawarte w wymienionym wyroku są dla organu wiążące, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrok tej nie został zaskarżony skargą kasacyjną, a zatem ponownie prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. zmuszony był uwzględnić je w sowim działaniu. Po uzyskaniu akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. pismem z dnia [...] r. wniósł do Sądu Rejonowego w C. o udzielnie informacji czy postępowanie o sygn. akt [...] zostało zakończone. Wobec braku odpowiedzi ponowił zapytanie w piśmie z dnia [...] r. Uzyskał w odpowiedzi informację, że wymienione postępowanie zakończyło się zwrotem wniosku, a kolejny wniosek - sygn.akt [...] został przekazany do Sądu Rejonowego dla W. w W. , gdzie sprawa się toczy pod sygn. [...]. Pismem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy dla W. w W. w odpowiedzi na pismo organu z dnia [...]r. poinformował, że postępowanie o sygn. akt [...] nie zostało zakończone. Wobec powyższego w związku z brakiem rozstrzygnięcia postępowania spadkowego i z uwagi na niemożność ustalenia kręgu stron postępowania - tj. współwłaścicieli przedmiotowego budynku organ nie mógł orzekać merytorycznie w sprawie. W związku z tym, już po wniesieniu skargi przez skarżącego, a cztery dni po uzyskaniu informacji o stanie sprawy rozstrzyganej przez sąd powszechny, postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie legalności otworów okiennych w budynku przy ulicy [...] od strony posesji przy ulicy [...] w C. , wskazując w uzasadnieniu, iż nastąpi to do czasu ustalenia przez Sąd Rejonowy w W. kręgu stron powołanych do spadku, w skład którego wchodzi nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem. Spadkobiercy ci wejdą w miejsce zmarłych współwłaścicieli budynku przy ulicy [...] i uzyskają status stron tego postępowania. Postanowienie to nie zostało przez skarżącego zakwestionowane. Wobec jednoznacznej treści art. 35 § Kodeksu postępowania administracyjnego do terminów określonych w art. 35 § 3 Kodeksu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych. Nie można zatem w przedstawionych powyżej okolicznościach sprawy zarzucić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego braku działania czy przewlekłego działania. Stanowisko to podzielił także Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w postanowieniu z dnia [...] r. po rozpoznaniu zażalenia skarżącego wskazała, "że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. nie działa w przedmiotowej sprawie w sposób przewlekły". Naruszenie prawa występuje wówczas gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność czy przewlekłe działanie organu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Podejmowane przez organ działania zmierzały do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zgromadzanie materiału dowodowego pozwalającego na załatwienie sprawy. Zakres oraz częstotliwość czynności podejmowanych przez organ w sprawie uzależnione były od stopnia aktywności stron tego postępowania oraz właściwej oceny okoliczności wynikających z treści przedstawionych dokumentów. Podnieść przy tym trzeba, że w sprawie wydane zostały dwa rozstrzygnięcia, które nie doprowadziły jednak ostatecznie do załatwienia sprawy, wobec stanowiska organu odwoławczego uchylającego decyzje organu powiatowego i nakazujące ponowne rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy.