II SAB/Gl 109/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie katastrofy budowlanej oddala skargę. Pismem z dnia [...] E. N. złożyła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w sprawie katastrofy budowlanej budynku restauracji "A", położonej przy ul. [...] [...] w T. W swej skardze domaga się: 1) stwierdzenia bezczynności i przewlekłości organu w prowadzeniu przedmiotowej sprawy oraz stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zasądzenia kosztów postępowania, 3) zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej w kwocie 1000 zł. W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotowe postępowanie praktycznie w ogóle się nie toczy od dnia zaistnienia katastrofy czyli od dnia 26 lipca 2021 r. pomimo, iż skarżąca pismami z dnia 27 lipca 2021 r. i z dnia 13 sierpnia 2021 r. domagała się podjęcia właściwych działań, w tym m. in. powołania komisji mającej na celu ustalenie przyczyn katastrofy budowlanej. W związku z prowadzonymi postępowaniami wyjaśniającymi, tj. zgodnie z decyzją PINB w T. nr [...] i nr [...], postępowaniem prowadzonym przez Służby Policji dla zaistnienia katastrofy budowlanej, a także w związku z wnioskami wskazanymi w opracowaniu badań georadarowych przez Zakład Badań Nieniszczących B Sp. z o. o. z K., który wskazał awarię sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jako prawdopodobną przyczynę wystąpienia degradacji podłoża w okolicy przedmiotowych zapadlisk (przy ścianie budynku), występuje niewątpliwa od dłuższego czasu konieczność zastosowania czynności z art. 75 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Równocześnie istotnym pozostaje uwzględnić, że prowadzone prace w powołaniu na ww. wypowiedź przedstawiciela C Sp. z o. o. nie miały przesłanki wynikającej z zastosowania art. 75 ust 2 w związku z katastrofą budowlana, a pośrednio miały działanie stricte profilaktyczne i zapewniające ciągłość dostaw wody, a były wykonywane 14 dni po zaistnieniu zawalenia bez wcześniejszego zawiadomienia mieszkańców o wykonaniu tych prac. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że została ona poprzedzona skargą (ponagleniem) skierowanym do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Ten ostatni postanowieniem z dnia [...] r., znak [...] stwierdził, iż PINB w T. nie pozostaje w przedmiotowej sprawie w bezczynności i nie prowadzi postępowania w sposób przewlekły. PINB w T. przedstawił następujący przebieg postępowania w sprawie. - organ został powiadomiony telefonicznie o zdarzeniu dnia 3 lipca 2021 r. o godz. 20:30, - tego samego dnia zostały przeprowadzone oględziny zapadliska przy ul. [...] w T., - tego samego dnia budynek będący własnością skarżącej (restauracja "A", usytuowany na dz. nr 1 i 2 przy ul. [...] [...] w T.) został wyłączony z użytkowania, - dnia 5 lipca 2021 r. organ wydał decyzję nr [...], którą nakazał stronie, na podstawie art. 68 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wyłączenie z użytkowania budynku restauracji przy ul. [...] [...] w T. (dz. nr 1 i 2) z uwagi na widoczne uszkodzenia budynku. Jednocześnie zobowiązano właścicielkę nieruchomości do umieszczenia tablic ostrzegawczych ze względu na zagrożenie zawalenia się obiektu oraz kontrolowania stanu technicznego budynku, do czasu usunięcia przyczyn powodujących ubytek mas ziemi. Rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności, - decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB w T. nakazał skarżącej, na podstawie ar.t 62 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, przedstawienie aktualnego protokołu z okresowej kontroli budynku przy ul. [...] [...] w T. (dz. nr 1 i 2).Wyznaczono termin wykonania ww. nakazu do 31 lipca 2021 r.), - w dniach 26-27 lipca 2021 r. przeprowadzono czynności kontrolne zabezpieczenia terenu nieruchomości, - w dniu 4 sierpnia 2021r. wezwano właścicielkę budynku restauracji przy ul. [...] [...] w T. do przedłożenia wszelkich decyzji dotyczących ww. budynku m.in. o pozwoleniu na budowę, przebudowę, zmianę sposobu użytkowania oraz Książkę Obiektu Budowlanego wraz z aktualnymi protokołami kontroli okresowych. Wymagane dokumenty zostały przedłożone dnia 20 sierpnia 2021 r., - dnia [...] r. organ wydał postanowienie nr [...] zobowiązujące skarżącą do przedstawienia ekspertyzy budowlanej budynku gospody "A". Ekspertyza winna obejmować aktualny stan techniczny całego budynku wraz z badaniami stanu podłoża gruntowego pod budynkiem w tym także pod częścią podpiwniczoną, sporządzoną przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia geologiczne i budowlane. Ekspertyza powinna zawierać szczegółowy zakres robót budowlanych, których celem będzie doprowadzenie istniejącego budynku do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy wynikało m.in. z zaleceń zawartych w pkt. 10 ekspertyzy geologiczno-gómiczej, przedłożonej w organie przez Gminę T., - dnia 1 października 2021 r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącej w sprawie dotyczącej zawalenia się ściany budynku restauracji przy ul. [...] [...] w T. Pismem z dnia 8 października 2021 r. organ przekazał ponaglenie wraz z relacją do ŚWINB. - dnia 9 października 2021 r. skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie z dnia [...] r., - dnia 28 października 2021 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że PINB w T. nie pozostaje w przedmiotowej sprawie w bezczynności oraz nie prowadzi jej w sposób przewlekły. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ŚWINB wskazał, że organ powiatowy wykonuje kolejne prawem przewidziane czynności, których kolejność i dzielące je odstępy czasu, uzależnione są od rozwoju stanu faktycznego. Co jednak najbardziej istotne, postanowieniem z dnia 28 września 2021r. organ powiatowy nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego, na którą PINB w T. odczekuje do chwili obecnej. Bez znaczenia pozostaje zażalenie skarżącej z dnia 9 października 2021 r., gdyż zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia na postanowienie nie wstrzymuje jego wykonania. Zatem bieg terminu rozpatrzenia sprawy uległ przerwaniu, zaś kodeksowy termin jej załatwienia nie uległ naruszeniu. Prowadzenie sprawy niezgodnie z oczekiwaniami strony nie może być utożsamiane ze stanem bezczynności lub przewlekłości działania tego organu. Merytoryczna kontrola instancyjna prowadzonego postępowania będzie możliwa po jego zakończeniu poprzez wniesienie środka odwoławczego od aktu kończącego postępowanie administracyjne. W chwili obecnej sprawa jest w toku, a materiał dowodowy jest zbierany w celu jej zakończenia. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo wskazują, iż terminy ustawowe określają czas efektywny jakim dysponuje organ na załatwienie sprawy PINB podniósł również, że postępowanie w sprawie katastrofy nie zamyka postępowania zmierzającego do usunięcia skutków i przyczyn katastrofy budowlanej, nie zmierza do doprowadzenia miejsca katastrofy do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku rolą organu jest podjęcie działań, określonych w art. 66 i następnych Prawa budowlanego Zakres nakazanych prac wynika z ekspertyzy Zakładu Geologii i Geofizyki Głównego Instytutu Górnictwa z siedzibą w K. Sama skarżąca zauważa, iż inne organy (m.in. Prokuratura) prowadzą własne postępowania dowodowe, które są niezależne od niniejszej sprawy. Organy nadzoru budowalnego nie zostały powołane do wskazywania sprawców, ani ustalania odpowiedzialności odszkodowawczej, co wynika z wykładni systemowej normy kompetencyjnej wskazanej w art. 83 ustawy Prawo budowalne. Kwestia odpowiedzialności karnej oraz cywilnej znajdują się poza zakresem niniejszego postępowania i będą należały odpowiednio do właściwości organów ścigania lub kognicji sądów powszechnych. PINB wskazał, że od dnia 3 lipca 2021 r. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku restauracji przy ul. [...] [...] w T., na działkach nr 1 i 2, znak sprawy [...], stanu technicznego pasa drogowego - ul. [...] w T. (działka nr 4) w sąsiedztwie działek 1 i 3 oraz utwardzonego terenu działki nr 1, znak sprawy [...]. Sprawy te są ze sobą powiązane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - powoływanej jako: p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a a także przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Na początku Sąd odniesie się do zarzutu bezczynności organu administracji architektoniczno-budowlanej. Postępowanie w sprawie "katastrofy budowlanej" budynku restauracji "A" położonej przy ul. [...] [...] w T. zostało wszczęte praktycznie natychmiast po informacji skarżącej, dnia 3 lipca 2021 r. Przy czym należy zwrócić uwagę, że przedmiot tego postępowania (tak określany przez stronę) nie jest do końca sprecyzowany. Zarówno PINB, jak i Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (w postanowieniu z dnia [...] r.) wskazują na wątpliwości w tym zakresie. Przedmiotem postępowania jest tu zatem zawalenie się ściany w przedmiotowym budynku. Już w lipcu 2021 r. organ nakazał stronie, na podstawie art. 68 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wyłączenie z użytkowania budynku restauracji przy ul. [...] [...] w T. Postanowieniem zaś z [...] r. organ wydał postanowienie nr [...] zobowiązujące skarżącą do przedstawienia ekspertyzy budowlanej stanu budynku gospody "[...]". Do dnia złożenia niniejszej skargi ekspertyza powyższa nie została przedstawiona. W związku z tym nie biegną terminy przewidziane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i w żadnym przypadku nie można mówić o bezczynności organu administracji. Identycznie należy ocenić zarzut przewlekłości prowadzenia postępowania. W jego ramach PINB w T. podejmuje wszystkie niezbędne czynności zmierzające do załatwienia tej niezwykle skomplikowanej i wielowątkowej sprawy. W czasie dwóch miesięcy zostały podjęte skuteczne działania w zakresie zabezpieczenia nie tylko budynku skarżącej, ale również innych obiektów uszkodzonych przez powstałe zapadlisko. Zostały zlecone i przeprowadzone ekspertyzy, które mają wyjaśnić przyczyny powyższych uszkodzeń budynków. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.