II SAB/Gl 11/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi M.B. na bezczynność Starosty C. w przedmiocie nierozpoznania wniosku w sprawie uregulowania stanu prawnego i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1) zobowiązuje Starostę C. do wydania aktu rozstrzygającego wniosek skarżącej z dnia [...] r. w zakresie uregulowania stanu prawnego nieruchomości – w terminie 1 miesiąca od doręczenia akt; 2) umarza postępowanie w zakresie wypłaty odszkodowania za nieruchomość; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Starosty C. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. uzupełnionym na wezwanie organu pismem z dnia [...] r. skarżąca M.B. wystąpiła do Starosty [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie: 1) uregulowania stanu prawnego w dokumentacji geodezyjno – kartograficznej i księgach wieczystych nieruchomości, 2) nabycia przez Skarb Państwa budynku mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w P., 3) uregulowania stanu prawnego działki nr [...] zajętej na potrzeby budowy [...] i wypłaty odszkodowania z tego tytułu. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawidłowych danych ewidencyjnych, zaś pismem z dnia [...] r. Naczelnik Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami Skarbu Państwa Starostwa Powiatowego w C. poinformował M. B. o braku podstaw do uregulowania stanu prawnego działki nr [...] i wypłaty odszkodowania z tytułu jej zajęcia pod drogę publiczną. Odnosząc się zaś do żądania wykupu domu mieszkalnego na działce nr [...], podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie organu z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. Marta B. wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w sprawie wykupu budynku przy ul. [...] oraz wypłaty odszkodowania za bezprawne zajęcie działki nr [...], zarzucając że w odpowiedzi na wniosek o wszczęcie postępowania otrzymała jedynie wymijającą odpowiedź organu. Następnie pismem nadanym za pośrednictwem poczty w dniu [...] r. na adres organu, M. B. wniosła skargę na bezczynność Starosty [...], zarzucając organowi rażące naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kpa. Na tej podstawie skarżąca domagała się zobowiązania Starosty do wykonania odpowiedniej czynności w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, że Starosta załatwił jej wniosek z dnia [...] r. jedynie częściowo, a mianowicie w zakresie żądania sprostowania dokumentacji geodezyjnej, natomiast nie wszczął postępowania, ani też nie odmówił jego wszczęcia co do pozostałych żądań, dotyczących nieuregulowania stanu prawnego działki nr [...] oraz nabycia budynku przez Skarb Państwa. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, wyjaśniając że Wojewoda [...] nie rozpatrzył jeszcze zażalenia z dnia [...] r., zaś akta sprawy przekazano temu organowi. Następnie, uzupełniając akta sprawy, Starosta [...] nadesłał postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r., wydane po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na bezczynność tego organu oraz pismo Starosty z dnia [...] r., zawiadamiające o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną [...], oznaczoną jako działka nr [...] oraz pochodzące z tej samej daty żądanie udzielania przez skarżącą informacji co do jej tytułu prawnego do przedmiotowej działki. Następnie na wezwanie Sądu organ, którego bezczynność zaskarżono, nadesłał kserokopię decyzji z dnia [...] r. o odmowie ustalania i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania mogły odnieść skutek. W pierwszym rzędzie sąd administracyjny uznał, że skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem w dniu [...] r. skarżąca w dniu [...] r. wniosła zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kpa, a zatem wyczerpała środki odwoławcze w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ustawodawca nie postawił bowiem wymogu, aby przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ wyższego stopnia (w tym wypadku – Wojewoda [...]), rozpoznał zażalenie w drodze postanowienia z art. 37 § 2 Kpa. Zatem już samo wniesienie zażalenia umożliwia stronie złożenia skargi do sądu administracyjnego. Ustawa nie określa też terminu do wniesienia skargi w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis ten wymienia przypadki, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Mianowicie, przedmiotem orzekania sądu jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polegające na niewydaniu: 1) decyzji administracyjnej, 2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 5) interpretacji przepisów prawa podatkowego. Zdaniem sądu administracyjnego, wniosek skarżącej z dnia 10 października 2013 r. – w części objętej skargą – podlegał załatwieniu w formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Istotne jest w niniejszej sprawie, że pismo skarżącej dotyczyło żądania załatwienia szeregu spraw. Taki przypadek reguluje przepis art. 66 Kpa. Mianowicie, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw, podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, winien rozpoznać sprawy należące do jego właściwości (§ 1). Równocześnie obowiązkiem organu jest zawiadomienie strony o powinności wniesienia odrębnego podania do właściwego organu i poinformowanie o treści § 2 art. 66 Kpa. Jeżeli zaś, podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ zwraca podanie poprzez wydanie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 § 3 kpa). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że podanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr 467/1, wniesiono do organu właściwego i podlegało ono rozpoznaniu w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – w drodze decyzji administracyjnej i to niezależnie od zasadności roszczenia. Gdy zaś idzie o żądanie wykupu nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie art. 113 ust. 3 ugn, roszczenie w tym zakresie ma charakter cywilnoprawny, a zatem Starosta [...] zobligowany był do wydania w tym zakresie postanowienia w trybie art. 66 § 3 Kpa, na które przysługuje zażalenie. Podobnie, organ powinien postąpić, o ile uznałby, że taki charakter ma żądanie uregulowania stanu prawnego działki nr [...], której dotyczy żądanie wypłaty odszkodowania. Jednakże podniesiona przez skarżąca okoliczność zajęcia tej działki pod drogę publiczną, wskazywać może też na żądanie uregulowania stanu prawnego w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (DZ.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wydanie decyzji w tym przypadku należy jednak do Wojewody [...], o czym organ powinien pouczyć skarżącą zgodnie z art. 66 § 1 Kpa. Wreszcie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie organu właściwego, obowiązkiem organu, do którego podanie wniesiono, jest wydanie postanowienia o zwrocie podania zgodnie z art. 66 § 3 Kpa. Tymczasem w niniejszej sprawie pomimo upływu maksymalnego 2 -miesięcznego terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 3 Kpa) i braku jakichkolwiek przeszkód niezależnych od organu wymienionych w art. 35 § 5 Kpa, Starosta [...] do dnia wniesienia skargi nie wydał rozstrzygnięcia ani w zakresie wniosku o wypłatę odszkodowania zgodnie z właściwością, ani też nie wydał postanowienia o zwrocie podania zgodnie z wymogami art. 66 § 3 Kpa, bądź wreszcie nie pouczył skarżącej o konieczności wniesienia podania do innego organu właściwego. Termin załatwienia podania skarżącej z dnia [...] r. – przy uwzględnieniu jego sprecyzowania pismem z dnia [...] r., upłynął w dniu [...] r., a zatem przed wniesieniem skargi. Bezczynność organu nie ustała też w całości do daty orzekania przez sąd administracyjny, zaś organ ograniczył się do wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] w dniu [...] r. oraz wystosowaniu do skarżącej wezwania w tym samym dniu. Jednakże z nadesłanej na żądanie Sądu decyzji z dnia [...] r. wynika, że w tym zakresie bezczynność organu ustała. Tymczasem z mocy art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi na bezczynność następuje przez wydanie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu oraz stwierdzeniu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec wydania decyzji – rozstrzygającej wniosek skarżącej z dnia [...] r. w części, dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], bezprzedmiotowe stało się wydanie orzeczenia o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy w tym zakresie, co skutkowało umorzeniem postępowania w tym zakresie (art. 161 § 1 pkt 3 ustawy). Jednak wydana decyzja z dnia [...] r. nie załatwiała w całości żądania, zawartego we wniosku skarżącej, a mianowicie, gdy idzie o uregulowanie stanu prawnego tej działki oraz wykupu budynku przy ul. [...] w P.. Załatwienie całości żądań jest zaś obowiązkiem organu wobec jednoznacznej treści art. 66 Kpa. Tymczasem w tym zakresie organ nie wydał wymaganego aktu, co musiało skutkować zobowiązaniem organu do załatwienia wniosku w terminie 1 miesiąca. Wyznaczony termin jest wystarczająco długi i umożliwi organowi należyte rozważenie charakteru prawnego żądań skarżącej i nadanie im właściwej drogi. Zdaniem sądu administracyjnego, z uwagi na skomplikowany stan sprawy, bezczynność organu nie może stanowić przypadku rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza z uwagi na częściowe załatwienie wniosku przed wydaniem orzeczenia Sądu. Uwzględniając terminy załatwienia sprawy z art. 35 Kpa, należy stwierdzić, że organ przekroczył termin o 3 miesiące, gdy idzie o wydanie decyzji z dnia 11 kwietnia 2014 r., a w pozostałej części – o 4 miesiące (od daty orzekania przez sąd administracyjny). Stąd też Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i z tego tez powodu nie dopatrzył się przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Odnosząc się do żądania skarżącej w zakresie zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika wyjaśnić przyjdzie, że wydanie takiego orzeczenia nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego, wynikających z art. 149 ustawy. Zatem po uprawomocnieniu się orzeczenia Sądu i zwrocie akt, Starosta [...] winien podjąć w terminie 1 miesiąca akt w trybie art. 66 Kpa, załatwiający wniosek skarżącej w zakresie wykupu budynku i uregulowania stanu prawnego działki nr [...]. bu