II SAB/Gl 11/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w R. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie negatywnego oddziaływania na środowisko 1. stwierdza, że Prezydent Miasta S. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Prezydenta Miasta S. do wydania aktu w sprawie w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem, 3. przyznaje od Prezydenta Miasta S. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 400 (czterysta) złotych, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz strony skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Fundacja [...] z siedzibą w R. (zwana dalej stroną, skarżącą), pismem z dnia 23 grudnia 2024 r., działając na podstawie art. 35 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S., zarzucając rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt, 2) stwierdzenie, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. 3) przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 złotych, 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżąca podała m. in., że wnioskiem z dnia 4 lipca 2024 r. zwróciła się do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko. Do dnia 20 grudnia 2024 r. organ nie rozpoznał wniosku i pozostaje w bezczynności. W dniu 20 grudnia 2024 roku skarżąca wystosowała do organu nadrzędnego ponaglenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie. W uzasadnieniu podał m. in., że po otrzymaniu w dniu 8 lipca 2024 r. wniosku Fundacji [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko organ I instancji niezwłocznie podjął działania wyjaśniające w sprawie. W dniu 16 lipca 2024 r. wystosował pismo do Komendanta Straży Miejskiej w S. z prośbą o przeprowadzenie kontroli nieruchomości w zakresie przestrzegania przepisów uchwały antysmogowej i przekazanie informacji oraz zebranego materiału dowodowego. Niezwłocznie również w dniu 16 lipca 2024 r. organ I instancji wystosował pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z prośbą o kontrolę w zakresie jego kompetencji oraz o przekazanie informacji o dokonanych ustaleniach. W dniu 23 sierpnia 2024 r. Straż Miejska poinformowała organ I instancji o ustaleniach. Nie stwierdzono nieprawidłowości i nie wniesiono uwag. Pismem z dnia 19 września 2024 r . PINB poinformował o ustaleniach. Decyzją z dnia 19 września 2024 r. został nałożony na właścicieli obowiązek montażu wkładu kominowego żaroodpornego w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji ustalił, iż właściciel posesji przy ul. [...] użytkuje źródło ciepła zgodnie z tzw. uchwałą antysmogową dla woj. [...]. Obecnie organ oczekuje na realizację zaleceń PINB. Pismem z dnia 6 sierpnia 2024 r. organ I instancji poinformował Fundację [...] o podjętych działaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowoadministracyjna obejmuje m. in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Stwierdzić przyjdzie na wstępie, że stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga została poprzedzona ponagleniem skierowanym do organu wyższego stopnia, a zatem jest dopuszczalna. Zaznaczyć trzeba, że skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne, czy negatywne. Skarga jest zasadna. Ogólna regulacja dotycząca sprawności postępowania znalazła się w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W postępowaniach wymagających przeprowadzenia czynności wyjaśniających ustawy przewidują konkretne terminy załatwiania spraw. Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności w powyższym rozumieniu. Wniosek obejmował procedurę określoną w art. 363 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 54 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do: 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Fundacja swój wniosek złożyła w trybie art. 31 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. § 2 przywołanego przepisu stanowi z kolei, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej orzeka o zasadności, ewentualnie bezzasadności żądania organizacji społecznej w formie postanowienia. W razie uznania żądania organ wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 31, tezy 10 i 11). Prezydent Miasta tymczasem nie wszczynając formalnie stosownego postępowania i niedopełniając powyższych wymagań przeprowadził czynności dowodowe i nie dochował terminów załatwienia spraw, które biegną w razie prowadzenia postępowania. Można jednak uznać, że przez podjęte czynności dowodowe organ wszczął postępowanie w sposób konkludentny. Nie wydał jednak postanowienia, o którym mowa w art. 31 k.p.a., mającego charakter częściowo zaskarżalny (gdy organ odmawia wszczęcia postępowania). Dokonując oceny w zakresie wystąpienia bezczynności po stronie organu należy mieć na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym obowiązują terminy załatwienia spraw wskazane w art. 35 § 1 - § 3a k.p.a. bądź w przepisach szczególnych (art. 35 § 4 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu) organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.). Powyższe okoliczności wypełniają dyspozycję art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadniając stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności. Nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 (zwłaszcza "bez zbędnej zwłoki") ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że pewne, wyżej przywołane czynności, zmierzające do załatwienia sprawy, zostały podjęte, choć Prezydent Miasta nie uniknął uchybień. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał formalnego rozstrzygnięcia Sąd zobowiązał go do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Czas ten powinien wystarczyć, by przeprowadzić wymagane czynności i zakończyć postępowanie. Treści merytorycznej aktu Sąd nie przesądza, bowiem ustalenia faktyczne i prawne należą do organu. Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota została zasądzona w adekwatnej wysokości 400 złotych, która stronie skarżącej zadośćuczyni. Kwota wyższa, z powyższych przyczyn, byłaby nieuzasadniona. W pozostałym zakresie, z przyczyn wyżej podanych, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.