II SAB/Gl 113/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Gliwice w przedmiocie wykonania robót budowlanych postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 1 grudnia 2021 r. W.S. (dalej zwany "skarżącym") wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. ("PINB"), zarzucając naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. W skardze został zawarty wniosek o zobowiązanie organu do "zajęcia stanowiska w określonym terminie". W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w związku z prowadzoną na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...] budową parkingu wraz z odwodnieniem przy ul. [...] wysłał do PINB pismo, w którym zwrócił się o zajęcie stanowiska w związku z realizacją powyższych robót niezgodnie z projektem, obowiązującymi przepisami oraz pozwoleniem na budowę. W dniu 26 sierpnia 2021 r. otrzymał informację o zmianie adresu poczty elektronicznej i związaną z tym prośbę o kierowanie wszelkiej korespondencji na nowy adres poczty elektronicznej. W związku z tym w tej samej dacie skarżący wysłał pismo na nowy adres, a wobec dalszego braku odpowiedzi w dniu 6 października 2021 r. wysłał pocztą elektroniczną kolejne pismo, kierując je imiennie do PINB. Do dnia 5 listopada 2021 r. skarżący nie otrzymał żadnej informacji i w związku z tym wystosował ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach za pośrednictwem PINB, zaś do dnia 1 grudnia 2021 r. nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Do skargi skarżący załączył wydruki swoich pism z dnia 19 lipca 2021 r., 26 lipca 2021 r., 6 października 2021 r. oraz wydruk ponaglenia z dnia 5 grudnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę PINB, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r. zwrócił się do zarządcy budynku o złożenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie oraz o przedłożenie dokumentacji budowy. Natomiast w dniu 16 września 2021 r. w organie stawiła się osoba pełniąca funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego, działająca z ramienia inwestora tj. Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] , która pod rygorem odpowiedzialności karnej złożyła oświadczenie o tym, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone są przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia oraz wykonywane są zgodnie z Prawem Budowlanym i uzgodnieniami projektu. Ponadto w dniu 20 października 2021 r. wspólnota mieszkaniowa będąca inwestorem złożyła zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu. W trakcie postępowania dotyczącego przyjęcia tego zawiadomienia nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, a tym samym zawarte w piśmie skarżącego informacje nie znalazły potwierdzenia w zebranej dokumentacji, o czym skarżącego poinformowano pismem z dnia 22 listopada 2021r. Według PINB w sprawie nie doszło do przewlekłości ani bezczynności. Okoliczności, które stanowiły o długości prowadzonego postępowania były niezależne od organu nadzoru z uwagi na przedstawione w powyższych wyjaśnieniach okoliczności oraz w szczególności ze względu na możliwości organizacyjne, w tym niewystarczający skład osobowy oraz znaczny napływ wniosków, podań i pism. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 grudnia 2021 r. sekretariat Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wezwał skarżącego do doprecyzowania skargi poprzez dokładne wskazanie jakiego aktu, decyzji lub postanowienia nie wydaje organ lub jakiej czynności nie podejmuje organ, którego bezczynności dotyczy skarga – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący wskazał, że jego skarga dotyczy braku zajęcia stanowiska w związku z realizacją robót: niezgodnie z projektem, obowiązującymi przepisami i pozwoleniem na budowę. Jednocześnie skarżący, ustosunkowując się do stanowiska PINB zawartego w odpowiedzi na skargę, zacytował treść swojego pisma wysłanego do PINB w dniu 27 grudnia 2021 r., a stanowiącego jego odpowiedzi na pismo tego organu otrzymane przez skarżącego w dniu 20 grudnia 2021 r. Po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest zawsze badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Oznacza to, że badanie legalności aktów administracyjnych lub innych działań organów administracyjnych możliwe jest wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności skargi, uniemożliwia natomiast rozpoznanie sprawy co do istoty. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponadto, na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone wyżej przepisy i wynikające z nich normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wskazując jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność lub przewlekłość tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, a w konsekwencji objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność lecz niepodejmowanie przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Powyższe wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 §2 pkt 4a p.p.s.a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd może zatem uwzględnić skargę na bezczynność organu, nie przesądzając merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i określonym terminie, przy czym na taki akt służy skarga do sądu administracyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący we wniesionej do tutejszego Sądu skardze nie wskazał, aby jego skarga obejmowała decyzję, postanowienie, akt, czynności lub bezczynność, o których mowa w przytoczonym powyżej art. 3 p.p.s.a. Z tego względu w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 grudnia 2021 r. został on wezwany do doprecyzowania skargi poprzez dokładne wskazanie jakiego aktu, decyzji lub postanowienia nie wydaje organ lub jakiej czynności nie podejmuje organ, którego bezczynności dotyczy skarga. Z wezwania tego jednoznacznie wynika, że jeżeli w terminie 7 dni skarżący w powyższym zakresie nie doprecyzuje skargi, to zostanie ona odrzucona. Zachowując ten termin skarżący wniósł do tutejszego Sądu pismo z którego wynika, że skarżona przez niego bezczynność PINB polega na braku zajęcia stanowiska w związku z realizacją robót niezgodnie z projektem, obowiązującymi przepisami i pozwoleniem na budowę. Ponadto w piśmie tym skarżący zacytował treść innego swojego pisma, które stanowi polemikę z PINB dotyczącą stanowiska tego organu przedstawionego w piśmie opatrzonym datą [...] r. (znak [...]), w podsumowaniu którego organ stwierdził, że zgłoszone przez skarżącego informacje o realizacji robót w sposób niezgodny z projektem oraz o braku zapewnienia nadzoru nad robotami budowlanymi przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i przynależące do właściwej izby samorządu zawodowego nie znajdują potwierdzenia w zebranej przez organ dokumentacji. W ocenie Sądu sprecyzowany przez skarżącego przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Skarżący nie wskazał bowiem, że jego skarga obejmowała decyzję, postanowienie, akt, czynność lub bezczynność, o których mowa w przytoczonym powyżej art. 3 p.p.s.a. Z treści pism strony wynika natomiast, że złożona skarga dotyczy zachowania PINB jako organu ustawowo powołanego do prowadzenia kontroli budowlanej, a w realiach rozpoznawanej sprawy zobowiązanego do zbadania legalności inwestycji budowy parkingu wraz z odwodnieniem przy ul. [...] w G. Zdaniem Sądu, sprecyzowany przez skarżącego przedmiot bezczynności jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa skarga dotyczy tzw. skargi powszechnej, jaką strona niezadowolona z nienależytego wykonywania zadań przez organ może wnieść na zasadzie przepisów Działu VIII ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zatytułowanego "Skargi i wnioski". Przedmiotem skargi powszechnej może być bowiem w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). W postępowaniu skargowym, rozpatrywanym w trybie Działu VIII k.p.a., nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze oraz o sposobie załatwienia skargi. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu w świetle art. 3 § 2 P.p.s.a. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, na mocy przepisów p.p.s.a. Wobec powyższego, tylko w takich przypadkach, w jakich organ administracyjny zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego, sąd może nakazać mu wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Skoro żadne z pism skarżącego (z dnia 19 lipca 2021 r., 26 lipca 2021 r., 6 października 2021 r.), jako zawierające wyłącznie skargę powszechną, nie wszczęło postępowania administracyjnego, to wyłączona jest kompetencja sądu administracyjnego do orzekania o bezczynności organu. W tym stanie rzeczy, wskazać należy, że skarga jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu.