II SAB/Gl 114/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi O. C. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1) stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych; 3) zasądza od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2.000 (dwóch tysięcy) złotych; 4) w pozostałym zakresie oddala skargę; 5) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 2 marca 2021 r. (data wpływu 4 marca 2021 r.) O. C. (strona, skarżący) złożył do Wojewody Śląskiego wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. W piśmie z dnia 2 marca 2021 r. radca prawny O. F. zgłosił przystąpienie sprawy wnosząc o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę dla swojego mandanta. Do pisma załączył dokumenty m.in. wniosek o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce wraz z załącznikami potwierdzającymi wykształcenie skarżącego, jego zatrudnienie oraz zamieszkiwanie na terenie Polski. W piśmie datowanym na 14 lipca 2020 r. (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w dniu 20 lipca 2021 r.) pełnomocnik skarżącego wystąpił, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z ponagleniem, z uwagi na przekroczenie przez organ I instancji terminu procesowego do załatwienia sprawy. Przekazano je do właściwego organu 27 lipca 2021 r. Wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2021 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. wystąpił do Wojewody Śląskiego o udostepnienie informacji, czy został przedłużony okres ważności karty pobytu skarżącego. W odpowiedzi ma powyższy wniosek Wojewoda Śląski w piśmie z dnia 6 września 2021 r. poinformował o przedłużeniu ważności wskazanej karty. Postanowieniem z dnia [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazał, że w chwili złożenia ponaglenia wniosek o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt czasowy zawierał braki formalne. Z kolei w dniu 26 listopada 2021 r. Wojewoda Śląski wystosował do pełnomocnika skarżącego wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku polegającego na uiszczeniu opłaty skarbowej, złożeniu odcisków linii papilarnych skarżącego, uzupełnienia wniosku we wskazanych częściach oraz okazanie do wglądu ważnego dokumentu podróży. Wobec czego wyznaczył skarżącemu termin stawienia się w siedzibie Urzędu Wojewódzkiego w K. na dzień 29 grudnia 2021 r. w celu dokonania czynności. W dniu 16 listopada 2021 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (oznaczonego jako Wojewody [...]) w załatwieniu jego wniosku z dnia 2 marca 2021 r. Zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1, art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. Wy z 2020 r. poz. 256 - dalej "K.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu wnosząc o: 1. zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania decyzji w sprawie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli bezczynności Wojewody w kontekście postępowania administracyjnego, którego dotyczy; 3. stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie organowi grzywny w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 5. przyznanie na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 10 000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie 6. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że Wojewoda nie wydał do dnia złożenia skargi stosownego aktu administracyjnego. Ponadto nie poinformował skarżącego o przyczynie zwłoki i nie wyznaczył terminu do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie w sprawie było prowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a na sposób jej załatwienia miały ograniczenia w funkcjonowaniu Urzędu spowodowane pandemią oraz duży wpływ wniosków o zezwolenie na pobyt. Wskazał, że przed wydaniem cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda występuje do innych organów o wydanie opinii. Ponadto organ dopełnił wszelkich starań by dochować terminu mając na uwadze ogromną liczbę równolegle prowadzonych postepowań. Uznał zarzuty skargi za niezasadne. W piśmie z dnia 19 stycznia 2022 r. Wojewoda Śląski wskazał, ze przewidywany termin zakończenia postepowania to 17 marca 2022 r., pod warunkiem uzupełnienia wszystkich brakujących dokumentów oraz uzyskania opinii organów opiniodawczych. Do pisma dołączył kserokopie: wezwania z dnia 26 listopada 2021 r., wniosków o opinie z dnia 5 stycznia 2022 r. i 10 stycznia 2022 r. oraz pisma z dnia 17 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Podkreślenia wymaga także, że o ile przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności"., Pojęcie to zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Warto jednak zwrócić uwagę na to, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności pośrednio zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., przepisie regulującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne co do tego, że z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). W konsekwencji istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei z art. 149 § 1a p.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 K.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, organ dopuścił się bezczynności. Analiza sposobu procedowania przez organ w sprawie prowadzi do wniosku, ze Wojewoda nie rozpoznał wniosku skarżącego we właściwym terminie. W analizowanej sprawie wniosek skarżącego nie był w ogóle procedowany do momentu złożenia przez niego ponaglenia, a następnie skargi. Dopiero jego złożenie już po upływie podstawowego miesięcznego terminu załatwienia sprawy wymusiło aktywność organu. Tyle tylko, że wniosek wpłynął do organu 4 marca 2021 r. Warunkiem załatwienia sprawy było złożenie kompletnego wniosku wraz z wymaganymi przez prawo dokumentami. Pierwszą czynność w postaci wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku organ wykonał w dniu 26 listopada 2021 r., a więc po złożeniu skargi do tut Sądu, co nastąpiło w dniu 22 listopada 2021 r. Organ wyznaczył skarżącemu termin do złożenia odcisków palców na dzień 29 grudnia 2021 r. Zatem nie miał możliwości faktycznej zakończenia postępowania w terminie dwóch miesięcy od złożenia wniosku. Jednak nie poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Powyższe wskazuje, że organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35 K.p.a., art. 36 K.p.a. oraz w art. 8 K.p.a., art. 12 K.p.a. Okres niedziałania organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy (2 miesiące), a w sprawie nie podejmowano żadnych działań. Powyższe wskazuje, że bez wątpienia Wojewoda pozostaje w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. Sprawa skarżącego do dnia wniesienia skargi nie została zakończona wydaniem decyzji administracyjnej, co więcej w piśmie z dnia 19 stycznia 2022 r. Wojewoda wyjaśnił, że po spełnieniu wszystkich formalnych warunków sprawa może być załatwiona w terminie 17 marca 2022 r. Dlatego też Sąd zobowiązał Wojewodę Śląskiego do jej załatwienia w terminie wskazanym w pkt I sentencji wyroku. Sąd zdaje sobie sprawę z faktu, iż postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca jest długotrwałe. Wymaga ono między innymi uzyskania opinii szeregu innych organów. Dodatkowo, w świetle art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35) jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście (co w niniejszej sprawie miało miejsce), wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Faktycznie złożony przez stronę wniosek wymagał dodatkowego pobrania linii papilarnych oraz dokonania innych czynności, jednakże jak już wskazano powyżej Wojewoda podjął jakiekolwiek czynności w sprawie dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności postępowania. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu Sąd uznał, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Nieprawidłowości, jakich dopuścił się Wojewoda przy prowadzeniu postępowania doprowadziły do sytuacji, w której strona nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia przez okres kilku miesięcy, co w istocie godzi w jej interesy. Z tego powodu Sąd przyznał od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2000 zł uznając, iż będzie to kwota adekwatna w okoliczności sprawy- o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku. Sąd ma również świadomość, że ilość składanych wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy jest nieproporcjonalnie duża w stosunku do ilości zatrudnionych w Urzędzie Wojewódzkim pracowników odpowiedzialnych za załatwianie tego typu spraw. Ponadto ograniczenia w dostępie stron do urzędu spowodowane pandemią powodują wydłużenie czynności złożenia odcisków palców, albowiem wymaga osobistego stawiennictwa strony. W związku z powyższym odstąpiono od wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a (pkt 4 sentencji wyroku). Skarżący niczym nie uzasadniła wniosku o nałożenie na organ grzywny. Nie wskazała okoliczności przemawiających za zastosowaniem tego środka represyjnego. Z powyższych względów sąd nie przyznał skarżącej nie wymierzył organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.