II SAB/Gl 122/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2020r. sprawy ze skargi "A" . w O. na bezczynność Starosty L. w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1) zobowiązuje Starostę L. do załatwienia wniosku z dnia 19 września 2019 r. w terminie 1 (jednego) miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Starosty L. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 19 września 2019 roku skarżący złożył wniosek w sprawie zmiany pozwolenia na budowę z dnia [...] roku, nr [...] dla zamierzenia budowlanego pn.: Zakład A na terenie działki 1, obr. 0002, L. przy ul. [...] w L.. W dniu 2 października 2019 roku Starosta [...] wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku poprzez dołączenie decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia zgodnej z planowanym zamierzeniem przedstawionym w dołączonym projekcie budowlanym w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia 17 października 2019 roku wskazał, że wraz z wnioskiem z dnia 18 września 2019 r. przedłożył decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Podniósł, że planowane zamierzenie inwestycyjne przedstawione w projekcie budowlanym jest zgodne z przedłożoną decyzją środowiskową, a tym samym żądanie organu przedłożenia innej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest bezprzedmiotowe. Następnie organ w piśmie z dnia 23 października 2019 roku poinformował skarżącego, że na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania w związku z nieusunięciem braków wymienionych w wezwaniu z dnia 2 października 2019 roku. W piśmie z dnia 7 listopada 2019 r. skarżący złożył do Wojewody Śląskiego za pośrednictwem organu I instancji ponaglenie na bezczynność Starosty[...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 19 września 2019 r. Wojewoda Śląski, postanowieniem z dnia [...] nie stwierdził przewlekłości Starosty [...] w załatwieniu wyżej wymienionej sprawy. Skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostwo Powiatowe w L. (zwane dalej organem) w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, polegające na: - nierozpatrzeniu sprawy i niewydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie, przewidzianym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego; - opieszałym i nieefektywnym prowadzeniu postępowania w sprawie oraz niepodejmowaniu żadnych czynności wyjaśniających, zmierzających do załatwienia sprawy, a jedynie podejmowaniu próby zakończenia sprawy przez bezpodstawne wezwanie skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku i pozostawienie sprawy bez rozpoznania (wraz z fizycznym zwrotem wniosku). Mając na uwadze powyższe, skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: 1. art. 35 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy dotyczącej decyzji w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę bez zbędnej zwłoki, w terminie określonym w przepisach K.p.a. tj. w ciągu miesiąca od złożenia wniosku przez skarżącego, 2. art. 36 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, 3. art. 12 § 1 K.p.a. w związku z art. 8 oraz art. 6 K.p.a. poprzez niepodejmowanie żadnych czynności wyjaśniających zmierzających do załatwienia sprawy, a jedynie podejmowanie próby zakończenia sprawy, poprzez bezpodstawne wezwanie skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku i pozostawienie sprawy bez rozpoznania (wraz z fizycznym zwrotem wniosku), 4. art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 6 oraz art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (dalej jako "PB") poprzez bezpodstawne wezwanie skarżącego do usunięcia braków formalnych pisma w sytuacji, gdy pismo nie zawierało żadnych braków formalnych, a tym samym na organie ciążył obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o; - zobowiązanie Starostwa Powiatowego w L. do wydania decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę z dnia [...] roku numer: [...] dla zamierzenia budowlanego pn: Zakład A na terenie działki o nr Ew. 1, Obr. 0002, L. przy ul. [...] w L. w określonym terminie, a to na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a.; - stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przez Starostwo miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a to na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a.; - wymierzenie organowi grzywny z tytułu bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.; - zobowiązanie Starosty Powiatowego w L. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego bezczynności oraz niezałatwienia sprawy w terminie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w przedłożonym w dniu 19 września 2019r. wniosku w sprawie zmiany pozwolenia na budowę z dnia [...] numer: [...] dla zamierzenia budowlanego pn.: Zakład A , na terenie działki o nr ew. 1 Obr. 0002, L., przy ul. [...] w L., inwestor przedstawił zakres wniosku, powodujący zmiany uwarunkowań określonych w wydanej decyzji środowiskowej z dnia [...] r., tożsame jak w sprawach zakończonych prawomocnymi decyzjami odmownymi tutejszego organu z dnia [...] znak: [...] i znak:[...] ., dokonując jedynie ich formalnego "scalenia" w ramach jednego wniosku o zmianę decyzji [...] z dnia [...] Organ podniósł, że w tej sytuacji zarzut jego bezczynności należy uznać jako bezpodstawny. Dodał, że zachowując termin określony w art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego, mając pełną wiedzę co do zakresu wniosku oraz uwzględniając zebrane materiały dowodowe w sprawach zakończonych prawomocnymi decyzjami odmownymi z dnia [...] znak: [...] i znak:[...], stwierdził w sposób jednoznaczny, iż dołączona przez wnioskodawcę decyzja środowiskowa z dnia [...] w sposób znacząco odmienny określa zakres i uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, przez co w dalszym ciągu nie zostały spełnione wymogi formalne wniosku, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazał, że zarzut podniesiony przez pełnomocnika inwestora, iż przedmiotowe ustalenia powinny zostać poczynione przez organ na etapie weryfikacji całego projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, należy uznać za nietrafny, gdyż już sam zakres wniosku inwestora z dnia 19 września 2019 r. wraz z załączonymi dokumentami utwierdziły organ co do wcześniejszych ustaleń w przedmiocie niezgodności z uwarunkowaniami określonymi w dołączonej decyzji z dnia [...] znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej przez Burmistrza Miasta L. dla zakładu w związku z przedsięwzięciem polegającym na "Budowie hali załadunkowej wraz z innymi przedsięwzięciami proekologicznymi na terenie Zakładu A przy ul. [...] w L.". Organ podniósł, że przy tak ustalonych faktach oraz zebranych wcześniej dowodach, procedowanie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, byłoby naruszeniem przepisów art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 33 ust. 6 i art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego. Dodał, że jeżeli inwestor nie zamierzał dostosowywać projektu budowlanego do wymagań określonych w decyzji środowiskowej, na co wskazują poprzednie postępowania oraz zakres obecnego wniosku, to podstawą odmowy pozwolenia na budowę byłby fakt braku aktualnej decyzji środowiskowej, a nie naruszenia określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ podniósł, że będąc w posiadaniu rozległej wiedzy w zakresie posiadanych dowodów z poprzednich postępowań oraz znając zakres obecnego wniosku, rozpatrując literalnie zapisy art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego uznał, iż inwestor powinien dołączyć taką decyzję środowiskową, która uwarunkowuje przedmiotowe zamierzenie, a nie jak to uczynił wnioskodawca — dołączając decyzję, która nie spełnia warunków zamierzenia inwestycyjnego. W związku z powyższym, organ uznał to jako brak formalny, gdyż nie dołączono 4 egzemplarzy projektu wraz z dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (przytoczony powyżej art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.u.i.). Organ wskazał, że procedowanie zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, w której organ od samego początku posiadał wiedzę i dowody, że brak stosownej decyzji środowiskowej będzie stanowić podstawę odmowy wydania pozwolenia na budowę - byłoby naruszeniem art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i wówczas mogłoby to zostać uznane jako celowa opieszałość organu, gdyż procedowanie w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie określonym tym przepisem jest procedurą wieloetapową (stwierdzenie naruszeń w projekcie budowlanym, postanowienie zobowiązujące do ich usunięcia, uzupełnienie przez inwestora wskazanych nieprawidłowości), a co za tym idzie długotrwałą, mogłoby stanowić o przedłużeniu w czasie rozstrzygnięcia decyzji (tzn. odmowy wydania pozwolenia), co w przypadku aplikowania przez inwestora o środki zewnętrzne przeznaczone na realizacje przedsięwzięcia, nie byłoby bez znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a. Ponadto dodać należało, że według art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: - 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. – stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty [...] w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 19 września 2019 r. w sprawie zmiany pozwolenia na budowę z dnia [...] roku, nr [...] dla zamierzenia budowlanego pn.: Zakład A na terenie działki1, obr. 0002, L. przy ul. [...] w L.. W odpowiedzi na wniosek organ wezwał skarżącego do usunięcia braków poprzez dołączenie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia zgodnej z planowanym zamierzeniem przedstawionym w dołączonym projekcie budowlanym. Następnie w piśmie z dnia 23 października 2019 roku organ poinformował skarżącego, że na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania w związku z nieusunięciem braków wymienionych w wezwaniu z dnia 2 października 2019 roku. Jak podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, we wniosku z dnia 19 września 2019r. w sprawie zmiany pozwolenia na budowę z dnia [...] inwestor przedstawił zakres wniosku, powodujący zmiany uwarunkowań określonych w wydanej decyzji środowiskowej z dnia [...] tożsame jak w sprawach zakończonych prawomocnymi decyzjami odmownymi tego organu z dnia [...] znak: [...] i znak: [...] dokonując jedynie ich formalnego "scalenia" w ramach jednego wniosku. Organ podniósł, że "rozpatrując literalnie zapisy art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego uznał, iż inwestor powinien dołączyć taką decyzję środowiskową, która uwarunkowuje przedmiotowe zamierzenie, a nie jak to uczynił wnioskodawca — dołączając decyzję, która nie spełnia warunków zamierzenia inwestycyjnego. W związku z powyższym, organ uznał to, jako brak formalny...". Wobec tego podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32 – 35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Natomiast na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno – budowlanej sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283, zwana dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku). Według art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno – budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie – jak już była o tym mowa wyżej – organ wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku z dnia 19 września 2019r. poprzez dołączenie decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, gdyż uznał, że dołączona do wniosku decyzja środowiskowa "nie spełnia warunków zamierzenia inwestycyjnego". W wezwaniu został zastrzeżony rygor pozostawienia podania bez rozpoznania. Następnie organ w piśmie z dnia 23 października 2019 roku poinformował skarżącego, że na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania w związku z nieusunięciem braków wymienionych w wezwaniu z dnia 2 października 2019 roku. Wobec treści cytowanych wyżej przepisów, stwierdzić należało, że jeżeli w ocenie organu wystąpiła niezgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w decyzji środowiskowej, to był zobowiązany do zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji nie miał zatem podstaw do zastosowania art. 64 § 2 K.p.a., gdyż art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego, wyraźnie wskazuje w swojej treści, że stosuje się go w razie braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1. W odpowiedzi na skargę, organ podniósł, że mając pełną wiedzę co do zakresu wniosku oraz uwzględniając zebrane materiały dowodowe w sprawach zakończonych prawomocnymi decyzjami odmownymi z dnia [...] znak: [...] i znak:[...] , stwierdził w sposób jednoznaczny, iż dołączona przez wnioskodawcę decyzja środowiskowa z dnia [...] w sposób znacząco odmienny określa zakres i uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, przez co w dalszym ciągu nie zostały spełnione wymogi formalne wniosku, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Z przytoczonego fragmentu odpowiedzi na skargę wynika, że organ dokonał analizy merytorycznej w powyższym zakresie. Wobec tego zasadnie w skardze stwierdzono, że organ po analizie decyzji środowiskowej (czyli po przystąpieniu do merytorycznej oceny wniosku) i uznaniu, iż projekt budowlany nie spełnia jej wymagań, uznał za brak formalny wniosku, nieprzedłożenie innej decyzji środowiskowej, niż decyzja środowiskowa przedłożona wraz z wnioskiem. Natomiast w razie stwierdzenia, że wystąpiła niezgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w decyzji środowiskowej, organ był zobowiązany do zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji do wydania decyzji merytorycznej, a to nie nastąpiło w niniejszej sprawie. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że organ bezpodstawnie przyjął, iż istnieją przesłanki zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. i pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. Poinformowanie wnioskodawcy o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, nie jest zaś wykonaniem obowiązków organu w powyższych okolicznościach sprawy. Wobec tego organ pozostał bezczynny pomimo skierowania do wnioskodawcy takiego pisma. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie - bezczynność organu występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności ale również wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie podejmując tych działań, które były wymagane w danym stanie sprawy. Przykładowo - nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. W związku z tym, skargę należało uwzględnić w zakresie stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązując go do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie określonym w wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność wymienionego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy nie było bowiem podstaw do innej oceny, skoro sposób postępowania organu w sprawie wniosku był wynikiem błędnego przekonania, że pismo cytowanej wyżej treści, wystosowane do wnioskodawcy stanowi wykonanie obowiązków w zakresie rozpatrzenia tego wniosku. Z tych samych powodów nie było podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku o wymierzenie organowi grzywny z tytułu bezczynności. Z uwagi zaś na to, że czynności w sprawie wniosku z dnia 19 września 2019 r. zostały dokonane przez organ bezzwłocznie, tj. wezwanie o usunięcie braków wniosku - w dniu 2 października 2019 r. i informacja o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania - w dniu 23 października 2019 r., brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargę należało zatem oddalić w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny i w części dotyczącej stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast zawarte w skardze żądanie zobowiązania Starosty Powiatowego w L. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego bezczynności oraz niezałatwienia sprawy w terminie, wykracza poza ramy rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, na które składał się wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa.