II SAB/Gl 127/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi W. F. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie legalności budowy i rozbudowy budynku 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznaje skarżącemu od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych); 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. grzywnę w wysokości 500 zł ( słownie: pięćset złotych); 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącego kwotę 100zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 12 listopada 2019 r. W. F., nazywany dalej skarżącym, wniósł do tutejszego Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie prowadzonej pod znakiem [...]. W skardze swej domaga się: - stwierdzenia rażącej przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., - zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, - wymierzenia grzywny organowi, a także o przyznanie od organu na jego rzecz odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., - zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie jednego miesiąca. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pismem z dnia 23 września 2010 r. zwrócił się do PINB w Z. o zbadanie, czy Zakład "A" funkcjonujący na sąsiedniej posesji został leganie zbudowany i rozbudowany oraz czy funkcjonuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od dokonanego zgłoszenia upłynęło 9 lat a organ nie ustalił dotychczas stanu faktycznego. Wydawane w sprawie rozstrzygnięcia są uchylane zarówno w postępowaniu instancyjnym, jak i sądowym. Skarżący domaga się zbadania prowadzonego postępowania pod kątem przewlekłości od dnia 31 sierpnia 2016 r., gdyż poprzedni okres podlegał już kontroli sądowej. Podniósł, że po ostatnim uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji ten ostatni otrzymał akta sprawy 16 listopada 2018 r. Pierwszą czynność podjął jednak 8 stycznia 2019 r. – zwrócił się do uczestników postępowania o przedstawienie w terminie 14 dni dokumentów mogących przyczynić się do ustalenia faktycznej daty zakończenia samowolnej rozbudowy zakładu, bądź też do wskazania świadków mogących przyczynić się do ustalenia tej okoliczności. W dniu [...] stycznia 2019 r. PINB dokonał oględzin na działce właściciela zakładu bez udziału stron, czym naruszył prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a następnie pismem z dnia [...] r. wydał decyzję nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił w całości powyższą decyzję PINB nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż PINB nie ustalił nadal stanu faktycznego w sprawie. Akta wpłynęły do organu I instancji dnia 13 maja 2019 r. 7 lipca 2019 r. PINB wystąpił do Burmistrza Z. o udostępnienie dokumentacji dotyczącej zmiany konstrukcji dachu na budynku warsztatu ślusarskiego i dobudowę wiaty mimo wystąpienia o tę dokumentację już w 2012 r. Przesłuchano również strony postępowania (w tym właściciela zakładu) choć uczyniono już to wcześniej (w 2012 r.). Dnia 5 września 2019 r. i 23 września 2019 r. organ zwrócił się do Burmistrza Z. o przedstawienie pozwolenia na budowę garażu na działce nr [...]. Kolejne przesłuchanie świadka PINB przeprowadził dopiero w dniu [...] września 2019 r. Od tego czasu strony postępowania nie były informowane przez PINB na jakim etapie znajduje się przedmiotowe postępowanie. W związku z powyższym pismem z dnia 28 października 2019 r. zwrócił się do PINB o informację na jakim etapie jest postępowanie oraz o wskazanie terminu przeprowadzenia zgłaszanych wniosków dowodowych. W dniu 30 października 2019 r. otrzymał zawiadomienie o możliwości wniesienia uwag przed wydaniem decyzji w sprawie. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Co do zasady potwierdził wszystkie okoliczności podniesione przez skarżącego. Wskazał, że sprawa została rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] r., którą umorzył postępowanie w sprawie. Wyjaśniając czas trwania postępowania podniósł dwie okoliczności. Po pierwsze jest to sprawa szczególnie skomplikowana. Sam skarżący nieustannie składa wnioski dowodowe, zażalenia, skargi, odwołania. Druga, to konieczność wyłączenia od załatwienia sprawy pracownika Inspektoratu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.")., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na [...] bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W świetle zaś art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Konieczne jest tu wskazanie, że zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzając bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd stwierdza, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Działając zaś na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Niniejsza skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie bowiem do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wniesienie skargi do Sądu zostało poprzedzone wniesieniem ponaglenia do właściwego organu, którego wynikiem było postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające przewlekłość postępowania PINB w Z. w przedmiotowej sprawie, Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W świetle zaś § 3 tego artykułu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Niedochowanie powyższych terminów może skutkować zarzutem prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły. Tym ostatnim jest, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 stan, kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Bardzo trafnie stan przewlekłości postępowania określił WSA w Gdański w wyroku z dnia 25 marca 2020 r. (sygn. II SAB/Gd 5/20 – za CBOSA). Skład orzekający wskazał, że "przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i bez uzasadnionej, i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 12 k.p.a.). Mamy więc do z nią do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z kolei bezczynność jest stanem prawnym, w którym norma kompetencyjna przyznaje organowi administracji określoną kompetencję do stosowania prawa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, a organ administracji publicznej będący podmiotem kompetencji nie realizuje jej, gdy podjęcie określonego działania na podstawie kompetencji jest w danej sytuacji procesowej obowiązkiem organu. W konsekwencji elementami konstrukcyjnymi stanu bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest, po pierwsze, niezrealizowanie kompetencji do stosowania prawa oraz, pod drugie, naruszenie obowiązku wykonania kompetencji przez organ, któremu kompetencja przysługuje. Jednocześnie, bezczynność jest odnoszona do normatywnej kategorii "niezałatwienia sprawy w terminie" - art. 36 i art. 37 k.p.a. Jeżeli organ nie realizuje przyznanej mu przez prawo kompetencji (zarówno od strony prawa, jak i obowiązku jej realizacji), to niezałatwienie sprawy kreuje stan bezczynności". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni z powyższą tezą się zgadza. Przystępując do oceny postępowania PINB w Z. Sąd zwraca uwagę, że skarżący żąda aby kontrola obejmowała okres od 2016 r. Faktycznie tutejszy Sąd w sprawie o sygnaturze II SAB/Gl 4/16 stwierdził przewlekłe prowadzenie sprawy przez PINB w Z. Warto jednak wskazać, że analizowana sprawa została rozstrzygnięta decyzją PINB nr [...] z dnia [...] r. Decyzja ta pierwotnie została utrzymana w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r. (sygn. II SA/Gl 1247/16) oddalił skargę na tę decyzję. NSA wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. (sygn. II OSK 1546/17) uwzględnił skargę kasacyjną strony. W konsekwencji tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 11 czerwca 2018 r. (sygn. II SA/Gl 311/18) uchylił decyzję ŚWINB z dnia [...] r. Ten ostatni zaś decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzje organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zatem oceny postępowania prowadzonego przez PINB w Z. pod względem przewlekłości można dokonać jedynie od dnia kiedy do organu I instancji wpłynęła kasatoryjna decyzja ŚWINB wraz z aktami sprawy – czyli od dnia 16 listopada 2018 r. Jak wynika z akt sprawy pierwsza czynność została podjęta przez PINB w Z. po prawie dwóch miesiącach od dnia zwrotu akt. Polegała ona na wezwaniu stron postępowania do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przekazanie do akt sprawy dokumentów lub wskazanie świadków mogących potwierdzić czas okres rozbudowy warsztatu. Sąd nie uznaje tej czynności za pozorną bądź zbędną. Została jednak podjęta zbyt późno. W tym zakresie należy zgodzić się ze skarżącym, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Samo rozstrzygnięcie w sprawie nastąpiło po 15 dniach, gdy PINB w Z. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja organu I instancji została uchylona przez ŚWINB decyzją z dnia [...] r., zaś rozstrzygnięcie kasatoryjne (wraz z aktami sprawy) zostało doręczone PINB w Z. dnia 13 maja 2019 r. Jednakże kolejne czynności zostały podjęte przez organ dopiero w lipcu 2019 r. Zwłoki tej nie usprawiedliwia postępowanie w sprawie wyłączenia pracownika Inspektoratu. Niezależnie od tego warto zwrócić uwagę, iż rozstrzygnięcie w tym ostatnim zakresie zapadło już [...] r. Sąd nie kwestionuje, iż powtórzenie niektórych dowodów w postępowaniu administracyjnym może być zasadne. Dotyczy to między innymi sytuacji, gdy sąd administracyjny lub organ drugiej instancji wskazał na braki w tym zakresie. Jednakże po 8 latach postępowania w sprawie legalności obiektów budowlanych ponowne zwracanie się (do Burmistrza Z.) o dokumentację związana z zakończeniem robót budowlanych należy uznać za działania przynajmniej nieuzasadnione (lub bardzo spóźnione). Za przewlekłe należy uznać czynności podejmowane w miesiącu lipcu i sierpniu. W tym czasie organ przesłuchał bowiem tylko część świadków. W miesiącu wrześniu organ przesłuchał zaś dwóch świadków i podjął próby wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności w drodze korespondencji z Burmistrzem Z. Jak wynika z akt sprawy ostatnia czynność (przesłuchanie świadka) dokonana w ramach postępowania dowodowego została dokonana [...] września 2019 r. Dopiero po miesiącu organ poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (dnia 28 października 2019 r.). Rozstrzygnięcie nastąpiło zaś po upływie kolejnego miesiąca (dnia [...] r.). Analiza postępowania PINB w Z. od dnia doręczenia decyzji ŚWINB z dnia [...] r. pozwala na uznanie – iż było ono prowadzone przewlekle. W okresie tym organ wystąpił o dostarczenie mu planu miejscowego oraz dokumentacji związanej z budową (i jej zakończeniem). Przesłuchał również świadków. Ale rozstrzygnięcie zapadło dopiero po prawie pół roku – zatem należy przyjąć, iż przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ma świadomość, że rozpatrywana przez PINB w Z. sprawa jest trudna. Jest ona prowadzona po części w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Brak bezpośrednich dowodów dotyczących daty wykonania poszczególnych obiektów. Nie usprawiedliwia to jednak tak długiego czasu rozpatrywania sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 149 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Sąd odstąpił od zobowiązania organu do wydania aktu, gdyż sprawa została po wniesieniu skargi do sądu rozstrzygnięta decyzją PINB w Z. z dnia [...] r. Uwzględniając zwłokę organu administracji w podjęciu rozstrzygnięcia, ale uwzględniając również całość okoliczności sprawy (w tym stopień jej skomplikowania) Sąd uznał, że żądanie wymierzenia organowi grzywny jest zasadne. Biorą pod uwagę wspomniane wcześniej uwarunkowania Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Za zasadne uznał przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w takiej samej wysokości (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.