II SAB/Gl 127/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. w B. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. w przedmiocie sprostowania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego 1. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowania w zakresie zobowiązania Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. do wydania postanowienia o sprostowaniu pozwolenia wodnoprawnego; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 11 grudnia 2023 r. B. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej "strona skarżąca") złożyła do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. (dalej: "organ") wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, który został podpisany przez prezesa jednoosobowego zarządu spółki - R. P.. Decyzją z dnia 25 września 2024 r. organ udzielił pozwolenia wodnoprawnego na rzecz R. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą B. sp. z o.o. z siedzibą w B.. Strona skarżąca w dniu 4 października 2024 r. domagała się sprostowania powyższej decyzji w zakresie oznaczenia podmiotu, na rzecz którego zostało wydane pozwolenie. Pismem z dnia 24 stycznia 2025 r., w oparciu o art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), strona skarżąca wniosła ponaglenie, w którym podała szczegółowo i jednoznacznie na czym polega błąd, oraz w jaki sposób powinien on być skorygowany. Kolejnym pismem z dnia 24 kwietnia 2025 r. strona skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu, dotyczącą nierozpoznania jej wniosku o sprostowanie decyzji z dnia 25 września 2024 r. wskazując, że organ nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a. Dodatkowo, nie przekazał ponaglenia do organu wyższego stopnia. Z tego powodu wniosła o zobowiązanie organu do wydania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, orzeczenia zgodnego ze złożonym wnioskiem, uwzględniającego prawidłowe określenie podmiotu, na który wydano pozwolenie wodnoprawne. Domagała się uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wydania postanowienia sygnalizacyjnego, o jakim mowa w treści art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), jak i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej, stwierdzona nieprawidłowość jest jednoznaczna i nie wymaga przeprowadzenia żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych ani prawnych. Podkreśliła również, że w dniu 4 marca 2025 r. jej pełnomocnik skierował do organu wiadomość e-mail, w której wskazał na trwającą bezczynność i brak jakiejkolwiek reakcji na ponaglenie. Organ nie zareagował i nie podjął żadnych czynności, pomimo upływu ponad sześciu miesięcy od złożenia wniosku oraz nie poinformował o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy, przez co spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz naruszenia zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12, art. 35 i art. 37 k.p.a. Pismem z dnia 31 lipca 2025 r. organ złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w wyniku błędu pisarskiego, w sposób niezamierzony, wskazano niepoprawną nazwę beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji zaistniała konieczność jego sprostowania, zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a., co uczyniono postanowieniem z dnia 21 lipca 2025 r. Odnoście usprawiedliwienia tak długiego czasu rozpoznawania wniosku strony skarżącej organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego prowadzone było w oparciu o moduł zarządzania sprawami (MZS ISOK), który w 2024 r. przestał być wykorzystywany wobec zmiany oprogramowania na elektroniczny system zarządzania dokumentacją (EZD). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Nie ulega również wątpliwości, że w znaczeniu językowym, desygnatem określenia "bezczynny" jest sformułowanie "niewykonujący celowego zajęcia", czy "nic nierobiący" (por. B. Dunaj red. Słownik współczesnego języka polskiego, t. 1, Warszawa 1998, s. 48). W doktrynie natomiast definiuje się bezczynność organu administracji publicznej jako niewykonanie kompetencji w terminie wskazanym ustawą lub w sytuacji objętej hipotezą normy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia również wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy ale z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. W charakterystyczny sposób bezczynność organu ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2087/16 stwierdzając, że w przypadku jej wystąpienia i skargi na to zachowanie, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zaakcentować należy, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu jest w istocie czasowo ograniczona, a mianowicie skarga może zostać złożona jedynie w czasie trwania niepożądanego stanu bezczynności lub przewlekłości. Innymi słowy, można ją złożyć do czasu wydania decyzji, postanowienia, czy załatwienia sprawy w inny prawem przewidziany i dopuszczalny sposób. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze (por. uchwała NSA z dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21; uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19; postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18). W stanie faktycznym niniejszej sprawy powyższe przesłanki zostały spełnione. Pismem z dnia 4 października 2024 r. strona skarżąca złożyła wniosek o sprostowanie decyzji z dnia 25 września 2024 r., natomiast skargę wniosła w dniu 24 kwietnia 2025 r. Tymczasem organ, działając na podstawie art. 113 k.p.a., dopiero w dniu 21 lipca 2025 r. wydał postanowienie o sprostowaniu tejże decyzji. Nie ulega wątpliwości, że organ przekroczył przewidziane prawem terminy rozpoznania sprawy oraz nie poinformował o przyczynach zwłoki. W efekcie rozpoznał złożony wniosek, lecz już po wniesieniu skargi. Odnosząc się z kolei do powstałego stanu bezczynności, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, w ramach którego wskazuje się, że trudności kadrowe organu administracji publicznej, ani też znaczny wpływ spraw, nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny. Nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu", w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Również poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy jest prawidłowość wydania postanowienia z dnia 21 lipca 2025 r. o sprostowaniu pozwolenia wodnoprawnego. W świetle powyższego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że stwierdzenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów obowiązującego prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia: 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19; 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18; 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17). Mając to na uwadze należy przyjąć, że bezczynność w niniejszej sprawie miała charakter rażący, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd nie znalazł jednak podstaw do zastosowania orzeczenia sygnalizacyjnego (art. 155 p.p.s.a.) mającego charakter fakultatywny, ani też z urzędu wymierzenia grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Możliwość wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie bezczynności organu już po wydaniu żądanego orzeczenia została potwierdzona w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 i z dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21), które mają charakter wiążący. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec późniejszego sprostowania decyzji odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie można bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1789/16). Z tego powodu nakazanie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o sprostowanie pozwolenia wodnoprawnego, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z kolei, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak pkt 3 sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., na koszty składają się wpis od skargi w kwocie 100,- zł., koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480,- zł. oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17,- zł., o których zwrocie orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl