II SAB/Gl 13/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi "A" w T. na bezczynność Prezydent Miasta K. w przedmiocie nierozpoznania wniosku w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do załatwienia sprawy z wniosku "A" w T. z dnia [...] r. w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt organowi; 2) stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 3) zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 100 (sto) złotych. "A" w T. w dniu 27 stycznia 2014 roku (data wpływu do organu) złożyła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. polegającą na niezałatwieniu wniosku skarżącej w przedmiocie wycinki drzewa rosnącego na działce nr [...] przy ul. [...]. W skardze wniesiono o zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia aktu temu organowi i o orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, lub że naruszenie prawa nie było rażące, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w dniu 24 maja 2013 roku złożyła wniosek do Prezydenta Miasta T. o wyrażenie zgody na wycinkę drzewa z działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyznaczyło do rozpatrzenia sprawy Prezydenta Miasta K. Organ ten wezwała skarżącą pismem z dnia 8 sierpnia 2013 roku do uzupełnienia braków wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku (podania) bez rozpoznania. Zgodnie z tym pismem uzupełnienie wniosku miało między innymi polegać na złożeniu przez skarżącej, uchwały wspólnoty "postanawiającej o konieczności usunięcia drzewa". Pismem z dnia 13 sierpnia 2013 roku skarżąca odniosła się do pisma organu administracyjnego zobowiązującego ją do uzupełnienia wniosku stwierdzając, że wszelkie dane niezbędne do jego merytorycznego rozpoznania zostały podane w tym wniosku. Następnie organ – Prezydent Miasta K. pismem z dnia 30 sierpnia 2013 roku poinformował skarżącą o pozostawieniu jej wniosku o wycinkę drzewa bez rozpoznania. W piśmie tym stwierdził, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania następuje w oparciu o art. 64 § 2 Kpa bowiem skarżąca mimo wezwania nie uzupełniła w terminie braków wniosku. Zdaniem organu uzupełnienie wniosku przez złożenie uchwały "A" postanawiającej o konieczności wycinki przedmiotowego drzewa umożliwi organowi orzekającemu, co jest jego obowiązkiem, ustalenie czy wniosek został złożony skutecznie z punktu widzenia przepisów o rozporządzaniu rzeczą wspólną. Zdaniem organu usunięcie drzewa jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a w związku z tym niezłożenie żądanej uchwały uzasadnia pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych i cywilnych (powołane w skardze) stwierdziła, że istota sporu w niniejszym postępowaniu dotyczy zakwalifikowania czynności wycięcia drzewa na nieruchomości stanowiącej współwłasność do czynności zwykłego zarządu lub czynności przekraczających zwykły zarząd. Od tej bowiem kwalifikacji zależy czy Prezydent Miasta K. miał prawo pozostawiać wniosek skarżącej bez rozpoznania. Zdaniem skarżącej wycinka drzewa mieści się w granicach zwykłego zarządu, a tylko w sprawach przekraczających zwykły zarząd wymagane jest podjęcie uchwały większością głosów współwłaścicieli. Skarga została poprzedzona zażaleniem złożonym w trybie art. 37 Kpa do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które postanowieniem z dnia [...] roku uznało je za nieuzasadnione. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga – w ocenie składu orzekającego – zasługuje na uwzględnienie co do zasady (co do bezczynności organu). W sprawie jest bezsporne: 1) złożenie przez skarżącą pismem z dnia 23 maja 2013 roku wniosku o zezwolenie na usunięcie jednego drzewa – topola osika, 2) wezwanie organu zawarte w piśmie z dnia 8 sierpnia 2013 roku, a skierowane do skarżącej, dotyczące uzupełnienia braków wniosku z dnia 23 maja 2013 roku między innymi przez złożenie uchwały "A" (skarżącej) postanawiającej o konieczności usunięcia drzewa, zawierające pouczenie o terminie uzupełnienia braków – 7 dni ze skutkiem pozostawienia po tym terminie wniosku bez rozpoznania. 3) nieuzupełnienie przez skarżącą braku w postaci złożenia stosowanej uchwały "A" (pismo skarżącej z 13 sierpnia 2013 roku), z którego wynika także, że sprawa związana z wycinką drzewa nie przekracza zwykłego zarządu a w związku z tym skarżąca nie widzi potrzeby złożenia uchwały właścicieli w tej sprawie, 4) pismem organu z dnia 30 sierpnia 2013 roku o pozostawieniu wniosku skarżącej z dnia 23 maja 2013 roku na podstawie art. 64 § 2 Kpa bez rozpoznania, a to w związku z niedopełnieniem ustawowych wymogów formalnych w terminie 7 dni (brak uzupełnienia wniosku w żądanym zakresie to jest niezłożenie uchwały "A" postanawiającej o konieczności wycinki drzewa). Pozostawienie podania bez rozpoznania na podsiew art. 64 § 2 Kpa wymaga łącznego zaistnienia trzech następujących przesłanek: podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa; organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nieusunięcie braków; upłynął bezskutecznie 7 dniowy termin do usunięcia braków. W sprawie jest sporne czy wniosek skarżącej wraz z jej pismem z dnia 13 sierpnia 2013 roku spełniał wszystkie wymagania ustalone w przepisach prawa, czy też takim wymogiem było złożenie przez skarżącą żądanej uchwały, a niedopełnienie tego żądania uzasadniało pozostawienie wniosku (podania) skarżącej bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa. Na wstępie rozważań należy stwierdzić, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy pozostawienia podania bez rozpoznania. Zagadnienie to należy w nauce i orzecznictwie do dyskusyjnych. W tym zakresie prezentowane jest stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania następuje decyzją. Tego poglądu skład orzekający nie podziela. Zdaniem składu orzekającego na aprobatę zasługuje pogląd przyjmujący, ze pozostawienie podania bez rozpoznania nie ma postaci decyzji czy postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, która jak podkreśla J. Zimmermannie należy jeszcze do postępowania "w sprawie" (glosa do wyroku NSA z dnia 3 lutego 1992 roku, IV SA 1377/91). Nie każde bowiem podanie automatycznie uruchamia kompetencje do rozpatrzenia sprawy. Tylko podanie spełniające określone przez prawo wymagania, jest w stanie doprowadzić do aktualizacji kompetencji do rozpatrzenia sprawy. Przepis art. 64 § 2 Kpa nie stwarza podstawy do wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 roku I SA 1253/98). Przyjęte rozwiązanie (pozostawienie podania bez rozpoznania pismem) nie pozbawia strony możliwości prawnej ochrony własnego interesu prawnego. W razie bowiem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania, strona może podjąć obronę przed bezczynnością składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 Kpa), a następnie skargę do sadu administracyjnego na bezczynność organu. W każdym bowiem przypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64 § 1 i § 2 Kpa) osobie, która zarzuca organowi naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią wniosku (podania) przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie podanie skarżącej zostało pozostawione bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa po przyjęciu, że nie czyni ono zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 Kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA z 23 stycznia 1996 roku, II OSK 1473/74 i wyrok NSA z 30 września 19999 roku, I SAB 89/99). W przeciwieństwie do dotychczasowych rozwiązań prawnych postępowanie wywołane wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów zostało aktualnie sformalizowane przez określenie w art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 roku (Dz.U.09.151.1220 ze zm.) elementów składowych, jakie powinien zawierać wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drew i krzewów. W przypadku braku któregoś z nich w podaniu (wniosku), organ administracji na podstawie art. 64 § 2 Kpa powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Elementy składowe wniosku, jak opisano wyżej, wymienia art. 84 ust. 4 pkt 1-8 ustawy o ochronie przyrody. W tym przepisie brak wymogu (w przypadku wniosku "A") złożenia uchwały "A" postanawiającej o wycince drzewa. Istotnie ma rację organ orzekający, że zezwolenie wydawane jest na wniosek posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela nieruchomości (art. 83 ust. 12 pkt 1), jednakże rozstrzygnięcie, co do tego, czy wniosek o zezwolenie na wycinkę zostanie złożony przez podmiot do tego uprawniony organ rozstrzyga w decyzji podjętej na podstawie art. 83 ustawy (decyzji merytorycznej kończącej postępowanie w sprawie). Oznacza to, że zdaniem Sądu brak było podstaw do pozostawienia podania skarżącej bez rozpoznania na skutek nie złożenia przez nią uchwały "A" postanawiającej o wycince drzewa. Z kolei pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza w istocie odmowę wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego w sprawie i pozostanie w tym zakresie w bezczynności. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. 1-sze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) zobowiązał Prezydenta Miasta K. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 24 maja 2013 roku (data wpływu) w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt organowi, a na podstawie art. 149 § 1 zd. 2-ie stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając na podstawie art. 149 § 1 zd. 2-ie Sąd miał na uwadze okres jaki upłynął od złożenia wniosku (24 maja 2013 roku – data wpływu do organu) do daty wpływu skargi do sądu (27 stycznia 2014 roku), jak i argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę i piśmie z dnia 30 sierpnia 2013 roku, a także kontrowersyjność wykładni art. 83 ustawy o ochronie przyrody. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 209, 210 p.p.s.a. oraz stosownie do § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczególnych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).