II SAB/Gl 13/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi B. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie legalności robót budowlanych 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia akt organowi, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia [...] r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. J. D. zażądał wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie szeregu naruszeń prawa budowlanego na działce sąsiadów – I. i K. H. (nr 1). Zawiadomieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował o wszczęciu w dniu [...] r. z urzędu postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych dot. budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości w S. przy ul. [...] na działce nr 1. Na skutek wniesionego przez J. D. zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., organ wyższego stopnia – Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, postanowieniem z dnia [...] r., uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy - miesiąc od daty otrzymania postanowienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] z dnia [...]r. nakazał rozbiórkę docieplenia wraz z obróbką blacharską na północno-zachodniej ścianie budynku, likwidację części okapu dachu przy ścianie od strony granicy z działką nr 2; rozbiórkę drenażu budynku i odprowadzenia wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych z gospodarstwa domowego. W wyniku odwołania wniesionego przez J. D., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] r., o numerze [...], uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w całości i działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1143/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję ŚWINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd w uzasadnieniu podał, że obie decyzje uznać należy za co najmniej przedwczesne Rozpatrywanie legalności robót w ostatnich latach przeprowadzonych na istniejącym od dawna obiekcie musi bowiem zostać poprzedzone oceną legalności budowy samego obiektu. Jeśli bowiem obiekt zrealizowany został samowolnie i nie nastąpiła jego legalizacja to niewątpliwie musi to mieć decydujący wpływ na ocenę dopuszczalności wykonania dodatkowych robót. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych dot. budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości w S. przy ul. [...] na działce nr 1, prowadzone na podstawie art. 51 pr. bud. W uzasadnieniu podano, że nie ma możliwości umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, jako bezprzedmiotowego. Organ uznał natomiast za dopuszczalne zawieszenie postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na fakt, iż jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, mające na celu wykonanie obowiązków nałożonych decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...]r. nr [...], zmierzającej do legalizacji samowoli budowlanej na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. W tej sytuacji sprawa legalności budowy budynku mieszkalnego, którego dotyczą wykonane roboty budowlane, stanowi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy zakończenie postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych. Postanowienie to zostało skierowane do B. D., będącego następcą prawnym J. D. w wyniku dokonanej na jego rzecz darowizny nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] z dnia [...]r., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił ww. postanowienie. W ocenie organu, postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone w przedmiocie legalności budowy budynku, a co za tym nie może stanowić to zagadnienia wstępnego w sprawie z art. 51 pr. bud., dotyczącej legalności wykonanych robót budowlanych. W zażaleniu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania (z dnia [...] r.), B. D. podał, że w prowadzonej sprawie nie została wydana jakakolwiek decyzja administracyjna. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował strony o zmianie przedmiotu prowadzonego postępowania, które będzie dotyczyło legalności wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie dachu, wykonaniu drenażu budynku i odprowadzenia wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych z gospodarstwa domowego. Zmiana przedmiotu jest wynikiem prowadzonej egzekucji dotyczącej wykonania obowiązków wynikających z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...]r., które obejmują m.in. wykonanie docieplenia północno-zachodniej ściany budynku mieszkalnego na działce nr 1. Pismem z dnia [...]r. B. D. poinformował, że nie przyjmuje zmiany przedmiotu postępowania, które nie jest ani decyzją ani postanowieniem. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uznał ww. zażalenie na bezczynność za niezasadne. Organ ten, po analizie czynności dokonanych w sprawie przez organ pierwszej instancji, uznał, że nie można w tej sprawie czynić mu zarzutu bezczynności. W skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (z dnia 12 marca 2018 r.), B. D. wniósł m.in. o: zobowiązanie tego organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia aktu, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie . W uzasadnieniu skargi szczegółowo zrelacjonowano przebieg dotychczasowego postępowania, co zdaniem skarżącego, świadczy o drastycznym naruszeniu przez organ art. 35 § 3 k.p.a. W skardze podano także przykłady konkretnych zachowań w relacjach z sąsiadami, które uniemożliwiają polubowne załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę (z dnia 9 kwietnia 2018 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał m.in., że materiał uzyskany w ramach czynności wyjaśniających na etapie wstępnym gromadzony był pod jednym numerem, a następnie wydzielono i wszczęto z urzędu 6 odrębnych postępowań administracyjnych, z których jedno przekształcono w postępowanie egzekucyjne. Jedno z tych postępowań dotyczyło legalności wykonanych robót budowlanych, polegających na dociepleniu północno-zachodniej ściany budynku, remoncie dachu, wykonaniu drenażu budynku i odprowadzenia wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych z gospodarstwa domowego, wymianie okien. Postępowanie to, po zmianie jego przedmiotu, obecnie prowadzone jest w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych dot. budynku na terenie nieruchomości w S. przy ul. [...] na działce 1, polegających na remoncie dachu, wykonaniu drenażu budynku i odprowadzenia wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych, wymianie okien. Zmiana przedmiotu postępowania miała związek z czynnościami egzekucyjnymi mającymi na celu wyegzekwowanie obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] r. W konkluzji podano, że zarzuty podniesione w skardze są bezpodstawne. Trudno mówić o bezczynności biorąc pod uwagę ilość przeprowadzonych czynności administracyjnych. Rozpatrując sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu w przedmiocie legalności robót budowlanych jest uzasadniona, jednakże nie wszystkie zawarte w niej żądania należało uwzględnić. Trafnie podniósł skarżący, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej legalności wykonanych robót, polegających na remoncie dachu, wykonaniu drenażu budynku i odprowadzenia wody deszczowej z zadaszenia nad schodami zewnętrznymi do piwnicy, z dachu budynku mieszkalnego oraz wód bytowych, wymianie okien. Stan faktyczny sprawy został bowiem wyczerpująco wyjaśniony i organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: pr. bud.), powinien podjąć jedną z decyzji przewidzianych w tych przepisach, bądź też, o ile znajduje ku temu uzasadnienie, postępowanie naprawcze umorzyć jako bezprzedmiotowe. Postępowanie to (takie), co wyraźnie należy podkreślić, zawisło formalnie z dniem uprawomocnienia się wyroku WSA w Gliwicach z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1143/16,a w istocie rzeczy toczyło się już od [...] r. Nie zmienia tego okoliczność w postaci przekształcenia przedmiotu postępowania ze względu na przyjęty pogląd o częściowym pokrywaniu się zakresu samowolnie wykonanych robót, z tymi, które były wskazane w treści decyzji legalizacyjnej z [...]r. i co do których toczy się obecnie postępowanie egzekucyjne. Prowadzona sprawa dalej ma swój przedmiot, zmieniony jedynie w części, co jest oczywiście dopuszczalne w trakcie trwającego postępowania. Wobec tego, zważywszy na ewidentne niedochowanie terminów do załatwienia sprawy administracyjnej przewidzianych w art. 35 § 1-3 k.p.a., jak również brak okoliczności powodujących "wydłużenie" tych terminów , określonych w art. 35 § 5 k.p.a. (m.in. braku podstaw do zawieszenia postępowania), Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., zobligowany był do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności nie wydając w ustawowym terminie decyzji, a także do oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, mając na uwadze okres bezczynności, od [...]r. do (co najmniej) daty złożenia skargi na bezczynność (12 marca 2018 r.), a więc zaniechanie trwające ponad 10 miesięcy, zaniechanie to ma znamiona rażącego naruszenia prawa. Jednak z uwagi na fakt, że prowadzone postępowanie ma nietypowy charakter i przebieg, jak również i to, że pojawią się w nim problemy związane z ustaleniem jego przedmiotu, jak również czasu i zakresu samowolnie dokonanych robót budowlanych, a ponadto ze względu na postawę organu nadzoru budowlanego, który wykazuje przez cały czas pożądaną aktywność, natomiast napotyka na obiektywne przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy, sąd nie dopatrzył się podstaw do dyscyplinowania poprzez wymierzenie mu grzywny lub w trybie art. 149 § 2 cyt. ustawy. Grzywna powinna wiązać się z ewidentnym zaniedbaniem (zawinieniem) organu, czego nie stwierdzono. Wobec tego skargę co do żądania nałożenia na organ grzywny Sąd wniosek ten oddalił na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kwestia zobowiązania PINB do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego bezczynności pozostaje poza zakresem jurysdykcji sądu administracyjnego, co również uzasadnia oddalenie wniosku w tym zakresie. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy.