II SAB/Gl 13/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , , po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.L., G.L. na bezczynność i przewlekłość Starosty [...] w przedmiocie przekazania decyzji p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Pismem z dnia 3 grudnia 2021 r. A.L. i G.G. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność i przewlekłość Starosty [...] (dalej: "organ") w przedmiocie przekazania decyzji. W swoich pismach opisali genezę ich sprawy sięgającą 2001 r. Nadto, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący zwrócili się z ponagleniem do organu wyższego stopnia w kwestii przekazania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] r. do Sądu Rejonowego w M. przez organ. W odpowiedzi na to ponaglenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (pismo z dnia 27 października 2021 r.) wskazał, że nie ma podstaw prawnych do rozpatrzenia ponaglenia, albowiem żadne postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej powyższej decyzji nie jest prowadzone przez organ. Pismem z dnia 16 lutego 2022 r. organ złożył odpowiedź na skargę i podał, że obecnie nie toczy się przed nim żadne postępowanie związane z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., nr [...]. Nadto, organ podał, że pismem z dnia 21 września 2021 r. zawiadomił skarżących, iż nie ma podstaw do zawiadomienia sądu rejonowego o treści powyższej decyzji, a inne obowiązki przewidziane przepisami prawa wykonał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest zawsze badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Oznacza to, że badanie legalności aktów administracyjnych lub innych działań organów administracyjnych możliwe jest wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności skargi, uniemożliwia natomiast rozpoznanie sprawy co do istoty. Zatem przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W tym miejscu wskazać należy, iż skarżący wnieśli ponaglenie, jednakże skarga mimo to pozostaje niedopuszczalna, lecz z przyczyn opisanych poniżej. Na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i g650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność lub przewlekłość tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność lecz niepodejmowanie przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Powyższe wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd może zatem uwzględnić skargę na bezczynność organu, nie przesądzając merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i określonym terminie, przy czym na taki akt służy skarga do sądu administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że skarżący domagają się przekazania przez organ decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] r. do sądu rejonowego. Jednakże, tak jak wskazał to organ, nie ma podstaw prawnych do takiego działania organu. Nadto, przed organem nie toczy się żadne postępowanie związane z powyższą decyzją, a z analizy akt administracyjnych wynika, że organ wielokrotnie udzielał skarżącemu informacji i odpowiedzi na ich pisma w tym przedmiocie. Zatem wskazać należy, że pisma skarżących składane zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego zawierają obszerne opisy stanu faktycznego sprawy, w których tak naprawdę skarżący opisują tok działania różnych organów. Stąd też podać należy, że jeśli skarżący kwestionują działania organów jako organów administracji w ramach tzw. skargi powszechnej, to problematykę tę regulują przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), dotyczącego skarg i wniosków. Stosownie do art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. W myśl art. 228 k.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Natomiast właściwość tych organów określa art. 229 oraz 230 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że postępowanie skargowe normowane przepisami Działu VIII k.p.a. prowadzone jest wyłącznie przez organy administracji publicznej. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainicjowana skargą ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników, sprowadzająca się do ustalenia prawidłowości i terminowości ich działania oraz zbadania potrzeby podjęcia określonych czynności, stanowi wewnętrzną sprawę organów. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nadto, przepisy Działu VIII k.p.a. nie przewidują kontroli sądów administracyjnych w sprawach objętych tymi regulacjami. Z powyższych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zatem właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania zadań przez organy administracji lub organizacja pracy podległych pracowników, jak też skargi zawierające zarzuty wadliwej działalności organu czy pracowników, bądź też skarg akcentujących zaniechania i inne nieprawidłowości organizacyjne organu. W tym stanie rzeczy, wskazać należy, że skarga jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega odrzuceniu.