II SAB/Gl 131/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2024 r. sprawy ze skargi B. J. (J.) na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia 25 sierpnia 2023 r. B. J. działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych przy ul. [...], ul. [...] oraz przy ul. [...] w C., znak sprawy [...] Zarzuciła organowi administracji naruszenie: - art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów k.p.a. w sytuacji, gdy stanowią one, że sprawy powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania; - art. 36 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 1 k.p.a. oraz niewyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy ze wskazaniem przyczyn opóźnienia w jej załatwieniu, co narusza elementarne zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada informowania stron oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Wniosła jednocześnie o: 1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.; 2) stwierdzenie, że Prezydent Miasta C. dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania z wniosku B. J. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości; 3) stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wyznaczenie Prezydentowi Miasta C. dodatkowego, miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, liczonego od dnia daty zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. w kwocie 10.000 złotych; 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 6 lipca 2020 roku skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta C. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w C., przy ul. [...], ul. [...] oraz przy ul. [...]. Przedmiotowe postępowanie, pomimo upływu ponad 3 lat od dnia złożenia wniosku i wszczęcia postępowania administracyjnego, do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone. W sprawie zostało złożone dnia 22 marca 2021 r. ponaglenie. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2021 roku Wojewoda Śląski uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione, powołując się między innymi na fakt skomplikowanego charakteru sprawy oraz konieczność przeprowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego i dowodowego. W sprawie organ stronę kolejno o terminie załatwienia sprawy do dnia: - 31 marca 2021 roku; - 30 czerwca 2021 roku; - 30 września 2021 roku; - 31 grudnia 2022 roku. Wszystkie, wyznaczone przez organ terminy załatwienia sprawy upłynęły bezskutecznie. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, ze działki, których zwrotu domaga się skarżąca zostały odjęte właścicielom nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (jt. Dz.U. z 1945 Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), zgodnie z zaświadczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w C. znak [...] z dnia 15 grudnia 1967 r. o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej, które następnie zostało anulowane w części nieruchomości o powierzchni 4,3722 ha, na której znajdują się obiekty mienia nieruchomego wykorzystywane do celów przemysłowych decyzją Wojewody [...] znak [...] z dnia 14 listopada 1995 r. Strona złożyła wniosek o zwrot nieruchomości, będących w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa współwłasnością A. G., od którego wnioskodawczyni wywodzi swoje prawo. W sprawie wniosek o zwrot nieruchomości zawierał historię spadkową, natomiast do wniosku zostały załączone tylko niektóre kopie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po poprzednich właścicielach nieruchomości. Już podczas oceny złożonego w postępowaniu wniosku powinny zostać wykazane braki w dokumentacji, niemniej nie zostało to uczynione. Skoro zatem, zostało to ujawnione podczas dalszego rozpatrywania sprawy, nie można było pominąć tej okoliczności i uznać wnioskodawczynię jako legitymującą się przymiotem strony postępowania. Wielokrotnie zwracano do pełnomocnika skarżącej o uzupełnienie wniosku poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po właścicielach wywłaszczonych nieruchomości. Jednak do dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie dokumenty te nie zostały przedłożone. Niezależnie od tego, czy przy składaniu wniosku dołączone zostały kopie tych dokumentów, czy też nie, możliwe było ich odtworzenie, ponieważ do wniosku nie były składane ich oryginały. W pismach informowano, że powinny zostać złożone w sprawie kopie za okazaniem urzędowi oryginału w celu możliwości poświadczenia ich za zgodność z oryginałem. Poproszono również o formalne potwierdzenie dziedziczenia poprzez przedłożenie postanowień sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po A. G. i K. J. (w części VIII w punkcie 6 wniosku wymieniono, że jako kserokopie załączono dokumenty spadkowe po P. G., L. G., D. G., G. P. - kserokopie oraz dokumenty potwierdzające datę zgonu H. K....", zatem nawet zagubienie tych kopii, nie powinno stanowić dla strony trudności w ich odtworzeniu). Mimo wielu wezwań i wyznaczonych terminów na uzupełnienie wniosku, jak również braku kontaktu w tej sprawie, do dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie dokumenty potwierdzające spadkobranie prowadzące do uprawnienia skarżącej nie zostały przedstawione. Organ podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Obejmowały one poszukiwanie dokumentów wywłaszczeniowych, których nie odnaleziono w archiwum zakładowym Urzędu Miasta C.. Korespondowano w tej sprawie ze Śląskim Urzędem Wojewódzkim w Katowicach (odnaleziono jedynie kopię decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] 1953 r. znak [...]), Starostwem Powiatowym w C., obecnym właścicielem/użytkowaniem wieczystym nieruchomości. W celu odnalezieni dokumentów archiwalnych dot. wywłaszczenia dokonano wglądu do ksiąg wieczystych, w tym zbioru dokumentów rep hip [...]. Ponadto poszukiwano dokumentów dotyczących terenu objętego wnioskiem w [...] Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej. Pomimo powyższego, dokumentów nie odnaleziono. Wnioskodawczyni w toku postępowania składała, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ponaglenia na przewlekłość prowadzonego postępowania. Pierwsze datowane na 22 marca 2021 r. na podstawie postanowienia znak [...] Wojewody Śląskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r. zostało uznane za nieuzasadnione. Po ponownych ponagleniach z dnia 8 listopada 2021 r., 25 lipca 2022 r., 12 czerwca 2023 r. wojewoda poinformował pełnomocnika Wnioskodawczyni o wyczerpaniu tego środka zaskarżenia. Zawiadomieniem z dnia 27 lipca 2023 r., zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. przed wydaniem decyzji, umożliwiono wnioskodawczyni wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie ewentualnych żądań. Pomimo tego, że pełnomocnik wnioskodawczyni zapoznała się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, do organu nie wpłynęła żadna korespondencja. W dniu 21 sierpnia 2023 r. . wydana została decyzja nr [...] umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone na wniosek strony z dnia 6 lipca 2020 r. Odwołanie od tej decyzji złożyła obecnie skarżąca. Pierwotnie tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 22 listopada 2023 r. odrzucił skargę. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 571/24, wydanym po złożeniu przez skarżącą skargi kasacyjnej między innymi uchylił postanowienie sądu I instancji. Sąd kasacyjny zauważył, że skarga na bezczynność została złożona dzień po wydaniu przez Prezydenta Miasta C. decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Niemniej, WSA w Gliwicach pominął kwestię, że decyzja ta wskutek wniesienia przez skarżącą odwołania nie stała się ostateczna. Zgodnie natomiast z poglądem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skargi na bezczynność organu administracji publicznej stanowi jej wniesienie po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej. O ile decyzja Prezydenta z 21 sierpnia 2023 r. weszła do obrotu prawnego, o tyle nie ma ona statusu decyzji ostatecznej. W takiej sytuacji pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale II OPS 5/19 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W rozstrzyganej sprawie ponaglenie zostało złożone, co wynika z akt administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się jednak okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Do terminów tych nie wlicza się opóźnień powstałych z winy strony (uczestników postępowania), co należy wiązać z przekroczeniem przez stronę terminów dokonania czynności określonych w przepisach prawa lub wyznaczonych przez organ prowadzący postępowanie. Okresy opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu, których nie wlicza się do terminów załatwiania spraw, to opóźnienia inne niż powstałe z winy strony, spowodowane działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. Na początku należy podkreślić, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek obecnie skarżącej. W ocenie Sądu dołączone do wniosku dokumenty nie były wystarczające, jak również część z nich wymagała okazania (w oryginale) organowi, w celu potwierdzenia ich autentyczności. Jak wynika z akt administracyjnych wielokrotnie zwracano do pełnomocnika skarżącej o uzupełnienie wniosku poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po właścicielach wywłaszczonych nieruchomości. Były to pisma z 6 kwietnia 2021 r. i 28 października 2022 r. W piśmie, które wpłynęło do organu dnia 24 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że w sprawie nie są podejmowane żadne czynności i ponownie przedstawił, w formie opisowej prawa obecnie skarżącej do nieruchomości, nie przedstawiając jednak żadnej dokumentacji na poparcie swoich twierdzeń. W odpowiedzi pismem z dnia 2 stycznia 2023 r. organ poinformował pełnomocnika strony, że przedłożona dokumentacja nie jest wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy. W kolejnym piśmie pełnomocnik skarżącej zażądał "wszczęcia postępowania w sprawie" oraz przeprowadzenia szeregu dowodów pozwalających ustalić dokładne położenie i stanu nieruchomości. W odpowiedzi organ pismem z dnia 23 maja 2023 r. wyjaśnił, iż kluczowe dla prowadzenia postępowania jest ustalenie następstwa prawnego po byłych właścicielach nieruchomości a nie może to nastąpić, do czasu przedłożenia przez skarżącą odpowiedniej dokumentacji oraz, do wglądu, oryginałów założonych dokumentów. Jak wcześniej wspomniano, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. "organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki". O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1) . Jednakże zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. "do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu". Postępowanie w sprawie trwało długi okres czasu. Tu pojawia się pytanie, czy w ogóle powinno zostać ono wszczęte, w sytuacji, gdy skarżąca nie przedstawiła dowodów następstwa prawnego po właścicielach wywłaszczonej nieruchomości. Skoro jednak doszło do wszczęcia postępowania (zostały podjęte czynności wyjaśniające) jedyną formą jego zakończenia, ze względu na brak wykazania wspomnianego następstwa, było umorzenie postępowania administracyjnego. Tu Sąd zwraca organowi administracji uwagę, że powinno nastąpić wcześniej, bez prowadzenia ze skarżącą nic nie wnoszącej do sprawy korespondencji. Prezydent Miasta C. podjął jednak postępowanie dowodowe w zakresie statusu prawnego spornych nieruchomości. Świadczy o tym zgromadzony materiał dowodowy. Jednakże kluczowa dla sprawy kwestia, następstwa prawnego po właścicielach wywłaszczonych nieruchomości nie została wyjaśniona. Stąd organ administracji wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy jednocześnie usiłując uzyskać od skarżącej i jej pełnomocników potwierdzenie wspomnianego następstwa. Należy tu podkreślić, że do końca postępowania to następstwo nie zostało wykazane. I tu należy odnieść się do kwestii aktywności strony i jej pełnomocników w sprawie. Z merytorycznego punktu widzenia sprowadzała się ona jedynie do składania wezwań o przyśpieszenie wydania rozstrzygnięcia oraz ponagleń. Przez cały okres postępowania ani skarżąca ani jej pełnomocnicy nie dostarczyli dokumentów potwierdzających następstwo prawne po właścicielach wywłaszczonej nieruchomości. Takie zachowanie, w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, należy traktować w kategoriach okoliczności przez nią zawinionych. Biorąc pod uwagę powyższe skład orzekający nie dopatrzył się okoliczności wskazujących na bezczynność organu. Podejmował on wszystkie czynności, leżące w jego kompetencji, które miały wyjaśnić sprawę. Jednakże zupełny brak aktywności skarżącej uniemożliwił prowadzenie postępowania, dlatego zostało ono umorzone jako bezprzedmiotowe. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. ----------------------- i I