II SAB/Gl 132/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi D.M. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie odwołania od decyzji odmawiającej uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. stwierdza bezczynność Wojewody Śląskiego, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji pn. "budowa 10 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej z garażami, położnych na wskazanych parcelach przy ulicy [...] w T.". Pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. D. M. (strona, skarżący) wezwał Prezydenta Miasta T. do usunięcia naruszenia prawa zwracając się o podjęcie działań przewidzianych przepisem art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę o wskazanie konkretnej przesłanki określonej w art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, w wyniku czego strona wskazała okoliczności odpowiadające przesłankom z art. 145 § 1 pkt 4, pkt 5 i pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta T. wznowił postępowanie zakończone wymienioną powyżej decyzją, a po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] r., powołując w podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę, wskazując w uzasadnieniu, że okoliczności opisane i ujawnione przez wnioskodawcę nie stanowią nowych istotnych okoliczności faktycznych ani nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lecz nie znanych wtedy organowi określonych w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu przekroczenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz wykluczenie przesłanki z pkt 5 tego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego musiało skutkować orzeczeniem wydanym na podstawie art. 151§ 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołania od tej decyzji złożyli M. C., J. S., S. O., K. T., M. S., J. W., M. C.i oraz D. M., reprezentowany przez pełnomocnika. Odwołania te zostały przesłane do Wojewody Śląskiego przy piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r, a wpłynęły do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 9 sierpnia 2019 r. Pismami z dnia 14 października 2019 r. odwołujący złożyli ponaglenia na bezczynność Wojewody Śląskiego adresując pisma do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie. W związku z powyższym pismem z dnia 24 października 2019 r. Wojewoda informując strony, że zgodnie z art. 37 § 3 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia, którym w niniejszej sprawie jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się z pytaniem do kogo pismo skierować, dodając, że w przypadku braku odpowiedzi skierowane zostaną zgodnie z wolą wnoszących do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Następnie pismem z dnia 4 listopada 2019 r., informując, że przesłane akta są niewystarczające, zwrócił się do organu pierwszej instancji o przesłanie kompletnych akt sprawy. Żądane akta przesłane zostały do organu drugiej instancji przy piśmie z dnia z 12 listopada 2019 r. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U z 2019 r., poz. 1186) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie wznowieniowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, uznając, że okoliczności, na które się powołano nie wypełniają przesłanek o których mowa w art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż zaistniały dopiero do wydaniu kwestionowanej decyzji. Z kolei pismem z dni 26 listopada 2019 r. D. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu - Wojewody Śląskiego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy - tj. pozostawanie w bezczynności przez Wojewodę Śląskiego. Wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i w związku z tym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku zraz z aktami sprawy, a także o nałożenie na organ grzywny w wysokości 1.500 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, iż organ winien załatwić sprawę niezwłocznie, czyli zwyczajowo w ciągu miesiąca. Tymczasem odwołanie złożone 9 sierpnia 2019 r. nadal nie zostało załatwione, pomimo upływu trzech miesięcy. Także ponaglenie wystosowane w dniu 14 października 2019 r. nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, gdyż organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia. Naruszono w ten sposób wymienione powyżej przepisy. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ wyjaśnił, że w dniu [...] r. po przeprowadzeniu wnikliwej analizy akt sprawy wydał decyzję, którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji wydaną w trybie wznowieniowym i umorzył postępowanie wznowieniowe prowadzone przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi przyznał, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynikła z braków kadrowych. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. Art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) stwierdza, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 3 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 256) ponaglenie składa się do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania wymienionego powyżej toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie przez sąd dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia przez właściwy organ. W niniejszej sprawie strona złożyła takie ponaglenie, a zatem skarga na bezczynność jest dopuszczalna. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 7 reguluje terminy załatwienia spraw przez organy administracji publicznej. Według art. 35 organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 tego artykułu przewidziane zostały ustawowe terminy maksymalne dla załatwienia sprawy. Terminy te rozpoczynają swój bieg w momencie wszczęcia postępowania , a kończą z chwilą wydania decyzji administracyjnej. Podstawową funkcją tych terminów jest dyscyplinowanie organów prowadzących postępowanie, co niewątpliwie ma ścisły związek z wyrażoną w art. 12 Kodeksu zasadą szybkości postępowania. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że dla załatwienia sprawy wyznaczono: termin "niezwłoczny", miesięczny i dwumiesięczny w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Mogą one być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1, albo mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 Kodeksu. Bieg omawianych terminów ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § 5 Kodeksu, przy czym pokreślić trzeba, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. O ile organ administracyjny ma załatwić sprawę przez wydanie decyzji i nie czyni tego w terminie określonym w art. 35 lub wyznaczonym zgodnie z art. 36 pozostaje w bezczynności, a postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. W niniejszej sprawie terminy te nie zostały zachowane. Jednak zgodnie z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Zatem powyższy przepis znajdzie zastosowanie, gdy organ, którego bezczynność czy przewlekłość postępowania zaskarżono, w dacie orzekania przez sąd administracyjny nadal powstrzymuje się od wydania aktu lub dokonania określonej czynności w sprawie. Ustanie bezczynności przed datą rozstrzygania przez sąd czyni bowiem niemożliwym uwzględnienie skargi w ramach uprawnień wynikających z wymienionego powyżej art. 149 ustawy, Sąd nie może bowiem zastosować sankcji określonej w art. 149 § 1 ustawy i zobowiązać organu do wydania aktu, który przed dniem orzekania został wydany, albo zobligować organ do podjęcia czynności, która wcześniej została dokonana. Taka sytuacja nastąpiła w niniejszej sprawie, gdzie w dniu [...] r. Wojewoda Śląski rozpatrzył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji - Prezydenta Miasta T. - złożone m.in. przez skarżącego. W tych okolicznościach brak było podstawy do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowym (zob. m.in: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08), sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zgodnie z art. 149 § 1 cytowanej ustawy zobowiązuje organ do wydania w oznaczonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenie albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wnioskując a contrario z przepisu tego wynika więc, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu czy też wykonanie wnioskowanej czynności wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd, a postępowanie sądowoadminsitracyjne w przedmiocie bezczynności organu staje się bezprzedmiotowe i stąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy podlega umorzeniu. Jednocześnie jednak, zgodnie z treścią § 1a art. 149 ustawy Sąd zobligowany jest stwierdzić, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania mały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć trzeba, że ustawodawca dokonując zmian art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określił wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Mając na względzie stanowisko wypracowane przez doktrynę stwierdzić należy, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J.Drachal, J.Jasielski, R.Stankiewicz- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. R.Hausera i M,Wierzbowskiego, Warszawa 2011), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J.Borkowski w: B.Adamiak, J.Borkowski- Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z kolei według orzecznictwa "przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia" (zob: postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2007 r., sygn.. akt II S 1/07- Lex 269383). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011r. sygn. akt II SAB/Po 42/1, zgodnie z którym przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną w świetle art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą szybkości postępowania. Ujmując inaczej przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie postępowanie w sprawie odwołania stron od decyzji pierwszoinstancyjnej do Wojewody Śląskiego prowadzone było w sposób przewlekły, organ pozostał bezczynny a bezczynność ta, w ocenie Sądu, miała charakter rażący. Analiza akt wykazała, że odwołania stron z dnia 25 lipca 2019 r. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. wpłynęły do Wojewody Śląskiego w dniu 9 sierpnia 2019 r. Jednak organ drugiej instancji do dnia wpływu do niego ponaglenia stron, tj. do dnia 17 października 2019 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie. Dopiero pismem z dnia 24 października 2019 r. skierowanym do wszystkich wnoszących odwołania wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 § 3 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia, którym w tym przypadku jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a nie wskazany jako adresat ponaglenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z kolei pismem z dnia 4 listopada 2019 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji o przeslanie kompletnych akt sprawy, celem skontrolowania zaskarżonej decyzji w trybie odwoławczym. Ostatecznie dopiero w dniu [...] r. Wojewoda rozpatrując złożone odwołania wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowania wznowieniowe prowadzone przez ten organ. W związku z powyższym nie może budzić wątpliwości fakt, iż odwołania stron, w tym także odwołanie skarżącego, zostały rozpatrzone. Skoro zatem bezczynność organu ustała po wniesieniu skargi, bezprzedmiotowe było zobowiązanie organu do podjęcia takiej czynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 cyt. ustawy. Rozpatrzenia złożonego w sprawie odwołania zgodnie z żądaniem skarżącego nie mogło jednak rodzić skutku prawnego w postaci bezprzedmiotowości pozostałych wniosków skargi. Z mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a cyt. ustawy, sąd administracyjny zobligowany do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności nie załatwiając mimo ustawowego obowiązku sprawy w terminie 30 dni od złożenia przez skarżącego odwołania, a także oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem sądu administracyjnego, mając na uwadze okres bezczynności, trwającej od 9 sierpnia 2019 r. do [...] r., a więc przekroczenie ustawowego terminu do załatwiania sprawy (jednomiesięcznego - o trzy miesiące, a traktując sprawę jako skomplikowaną - o dwa miesiące) bezczynność organu należy zakwalifikować do kategorii rażącego naruszenia prawa. Jednak z uwagi na fakt, że organ załatwił sprawę po wniesieniu skargi, a przed jej rozpatrzeniem, sąd nie dopatrzył się podstaw do dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie mu grzywny. Stąd też skargę co do żądania nałożenia na organ grzywny w wysokości 1500 zł Sąd oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 cytowanej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy.