II SAB/Gl 135/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w C. w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C.; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 5 maja 2023 r. J. K. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłość działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., w zakresie wydania decyzji w sprawie dotyczącej odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy przebudowy i rozbudowy kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr 1 i 2 w W.. Domagał się stwierdzenia wyłącznie przewlekłości postępowania (punkt 1 skargi) i zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 7 dni (punkt 2), a także zasądzenia kosztów postępowania (punkt 3). W uzasadnieniu skargi podkreślił, że do dnia wniesienia skargi nie została wydana decyzja, chociaż w dniu 8 lutego 2023 r. złożył do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ponaglenie na przewlekłość działania organu pierwszej instancji w zakresie wydania decyzji. Postanowieniem z dnia 7 marca 2023 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że organ pierwszej instancji prowadzi przedmiotową sprawę w sposób przewlekły i nie stwierdził rażącego naruszenia prawa oraz zarządził dokonanie wyjaśnień przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i ustalenia osób winnych (k. 20 akt sądowoadministracyjnych). W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej w skrócie: "organ pierwszej instancji") wniósł o uznanie skargi za bezzasadną. W motywach zajętego stanowiska przedstawił chronologię podejmowanych działań w ramach prowadzonego postępowania oraz wskazał, że po rozpoznaniu ponaglenia przez organ wyższego stopnia, przeprowadził jeszcze jedną kontrolę działek, na których posadowione są przedmiotowe kioski, a następnie poinformował strony prowadzonego postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych ostatnia osoba, której doręczono takie zawiadomienie miała czas na wypowiedzenie się w sprawie do dnia 4 maja 2023 r. i w dniu 9 maja 2023 r. wydał merytoryczną decyzję. W piśmie z dnia 17 sierpnia 2023 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący podkreślił, że pomimo wyraźnych wskazań zawartych w wydanych w przedmiotowej sprawie wyrokach sądów administracyjnych oraz stanowiskach organu wyższego stopnia, rozpoznającego wnoszone wielokrotnie ponaglenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. prowadzi postępowanie przewlekle uchylając się od wydania decyzji w niniejszej sprawie. Według skarżącego organ mnoży czynności zbyteczne i pozorne, dlatego wyznaczył dokonanie kolejnych oględzin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 października 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 109/23, oddalił skargę złożoną przez skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w tej sprawie. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 224/24, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego, uchylił przywołany wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 11 października 2023 r. W uzasadnieniu poczynionych rozważań NSA uznał, że z analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że sprawa dotyczy postępowania toczącego się od 2013 r. przed organami nadzoru budowlanego w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego decyzją z dnia 28 lipca 2006 r. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na terenie działek nr 1 i 2 w W.. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 31 lipca 2007 r. o pozwoleniu na użytkowanie tychże obiektów. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2010 r. i jako ostateczna umożliwiła wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego, w trybie i na zasadach art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (t.j. Dz.U. z 2020 r, poz. 1333 z późn. zm., zwanej dalej: "Prawem budowlanym"). W toku postępowania naprawczego wydano w tej sprawie szereg decyzji administracyjnych, kontrolowanych przez sądy administracyjne, które zmierzały do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Ze względu na długotrwałość prowadzonego postępowania naprawczego należało doprecyzować, czy zarzucana w niniejszej sprawie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C. przewlekłość dotyczy tego etapu postępowania prowadzonego przez wskazany organ, który miał miejsce po wydaniu przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 29 kwietnia 2022 r., uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 4 lutego 2022 r. nakazującą inwestorowi - W. G. zaniechania dalszych robót budowlanych, na obiekcie kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr 1 i 2 w W. i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna wpłynęła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w dniu 4 maja 2022 r. Wniesione od tej decyzji sprzeciwy inwestora - W. G. oraz samego skarżącego oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 września 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 804/22. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r. o sygn. akt II OSK 114/23 oddalił wniesioną przez pełnomocnika skarżącego skargę kasacyjną od przywołanego wyroku tut. Sądu. W konsekwencji tego stanu faktycznego, pismem z dnia 10 maja 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zwrócił się do Urzędu Miasta W. o aktualne dane adresowe dotyczące obecnych właścicieli działki nr 1. Z kolei, w dniu 20 maja 2022 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu na dzień 9 czerwca 2022 r. terminu przeprowadzenia czynności kontrolnych celem ustalenia stanu faktycznego sprawy. W dniu 2 listopada 2022 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła decyzja Starosty [...] z dnia 12 października 2022 r., nr [...], którą udzielono skarżącemu pozwolenia na rozbiórkę budynku gastronomiczno-handlowego, zlokalizowanego na działce nr 2. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 6 grudnia 2022 r., nr [...], zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę budynku gastronomiczno-handlowego, prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17 stycznia 2023 r., nr [...], uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 6 grudnia 2022 r. Pismem z dnia 3 lutego 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu na dzień 16 marca 2023 r. terminu przeprowadzenia czynności kontrolnych, celem ustalenia stanu faktycznego sprawy. W dniu 8 lutego 2023 r. skarżący złożył do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie na przewlekłość działania organu pierwszej instancji w zakresie wydania decyzji merytorycznej w postępowaniu naprawczym. Organ wyższego stopnia - Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wspomnianym już na wstępie niniejszego uzasadnienia, postanowieniem z dnia 7 marca 2023 r. uznał, że organ pierwszej instancji prowadzi przedmiotową sprawę w sposób przewlekły i nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i ustalenie osób winnych (por. k. 20 akt sądowoadministracyjnych). Zawiadomieniem z dnia 17 marca 2023 r. organ pierwszej instancji poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie oraz możliwości wnoszenia uwag i zastrzeżeń w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia, a w dniu 12 kwietnia 2023 r. ponowił to zawiadomienie w stosunku do jednej ze stron, która została pominięta przy wysyłaniu zawiadomienia z dnia 17 marca 2023 r. W tak ustalonym i niezakwestionowanych w niniejszej sprawie stanie faktycznym skarżący w dniu 5 maja 2023 r., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie wyłącznie w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego i zasądzenia kosztów postępowania, o co wnioskował w punkcie 1 i 3 skargi profesjonalny pełnomocnik skarżącego. Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania określona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej - Karty Praw Podstawowych (publ. Dz.U.UE.C.2007.303.1). Art. 41 ust. 1 Karty odnosi się wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. np. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 2294/14 oraz przywołane tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei, w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w powyższych przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W ocenie Sądu, rozpatrującego niniejszą skargę, który podziela stanowisko zaprezentowane w przywołanym już wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (str. 8 uzasadnienia wyroku z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 224/24), dla prawidłowego rozpoznania skargi konieczne jest uwzględnienie całokształtu okoliczności sprawy oraz czynności podejmowanych przez organ pierwszej instancji począwszy od dnia 4 maja 2022 r. do dnia 9 maja 2023 r. (por. art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a.). Zatem poddanie ocenie istotnych okoliczności, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także stanowisk i postaw samych stron postępowania administracyjnego. Również należy wyjaśnić co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności organu oraz pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania. Zatem o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei, przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). To ustawowe rozumienie przedstawionych pojęć jest zbieżne z ich postrzeganiem w nauce prawa i postępowania administracyjnego oraz w judykaturze. Warunkiem formalnym wniesienia skargi jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów nie wynika, jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20). Nie ma też znaczenia to, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem a skargą do sądu administracyjnego, skoro skierowanie takiego ponaglenia stanowi jedynie warunek formalny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i wystarczy sam fakt jego dopełnienia przez stronę (por. postanowienia NSA: z dnia 21 czerwca 2023r. sygn. akt II OSK 950/23 i z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1497/23). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania wyraża się bowiem jego nieefektywnością - polega na wykonywaniu czynności zbędnych, bądź na wykonywaniu czynności pozornych, a także na powstrzymywaniu się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, prowadzi to do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44). Ponadto, w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z przedłożonych akt pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a tym samym dopełnił obowiązku wynikającego z przepisów prawa do skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, o co wnioskował w treści skargi. W tym miejscu zauważyć należy, że organ pierwszej instancji po otrzymaniu akt administracyjnych z tutejszego Sądu otrzymał również decyzję Starosty [...] z dnia 12 października 2022 r., nr [...], którą udzielono skarżącemu pozwolenia na rozbiórkę budynku gastronomiczno-handlowego (działka nr 2). Dysponując powyższą decyzją organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 6 grudnia 2022 r. zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne do czasu zakończenia postępowania. W następstwie wniesionego zażalenia postanowieniem z dnia 17 stycznia 2023 r. uchylono powyższe postanowienie organu pierwszej instancji i podkreślono, że brak jest zależności między tymi postępowaniami. Jednakże już po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia 29 kwietnia 2022 r. i po przekazaniu sprawy do organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia doszło do przewlekłości postępowania prowadzonego w okresie od dnia 17 stycznia 2023 r. do dnia 9 maja 2023 r., zważywszy na treść art. 36 § 1 k.p.a. Bezspornie jednak złożony między innymi przez skarżącego sprzeciw został oddalony wyrokiem tut. Sądu z dnia 26 września 2022 r., a następnie NSA oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 114/23. Jak zostało to już wcześniej zaznaczone w dniu 8 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia i ponaglenie to spotkało się z przychylnym stanowiskiem, bowiem postanowieniem z dnia 7 marca 2023 r. uznano przewlekłość prowadzonego postępowania, jednakże nie stwierdzono, aby miała ona znamiona rażącego naruszenia prawa. Oceniając, czy powyższa przewlekłość prowadzonego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19 i z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18 oraz z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17). W wyroku z dnia 10 listopada 2021 r. o sygn. akt II GSK 1973/21, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo, w przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane i czas trwania (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając to na uwadze należy przyjąć, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego, o co skarżący wnioskował w skardze. Za twierdzeniem tym przemawia przede wszystkim fakt, że po wydaniu postanowienia z dnia 7 marca 2023 r. organ pierwszej instancji przeprowadził jeszcze jedną kontrolę działek, na których posadowione są przedmiotowe kioski a następnie poinformował wszystkie strony prowadzonego postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych ostatnia osoba, której doręczono takie zawiadomienie miała czas na wypowiedzenie się w sprawie do dnia 4 maja 2023 r., natomiast w dniu 9 maja 2023 r. wskazany organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie. W takich warunkach nie ma podstaw do uznania, że doszło do kwalifikowanej postaci naruszenia prawa. Dodać należy, ze skarżący częściowo również przyczynił się do przedłużenia terminu składając różne wnioski, choć dopuszczone przez prawo, to wpływające na tempo załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. W zakresie żądania skargi dotyczącego załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 597 zł., obejmujące wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł. i opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. oraz koszty zastępstwa procesowego.