II SAB/Gl 14/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" w R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. w przedmiocie legalności robót budowlanych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. do załatwienia wniosku "A" w R. z dnia [...] r. w przedmiocie legalności instalacji centralnego ogrzewania, w sprawie o nr. [...], w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych. Pismem z dnia 21 września 2011 r. "A" w R. powiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. o nielegalnie powstałych instalacjach centralnego ogrzewania w budynkach przy ul. [...], stanowiących zasoby [...], w tym w lokalu nr 10 w budynku przy ulicy [...] w R. Organ w dniu 25 października 2011 r. wezwał Wnioskodawczynię do złożenia pisemnych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, w szczególności do wskazania daty realizacji robót związanych z przebudową instalacji c.o., zakresu samowolnie wykonanych robót, osoby sprawcy samowoli budowlanej, stanu prawnego nieruchomości, w której dokonano samowolnej przebudowy instalacji co. oraz do przedłożenia dokumentów w sprawie takich jak odpisy z ksiąg wieczystych, aktualne protokoły z okresowej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych, projekty budowlane bądź inwentaryzacje, dokumenty potwierdzające prawo do lokalu mieszkalnego danego użytkownika. W odpowiedzi z dnia 15 listopada 2011 r. skarżąca [...] poinformowała, że nie jest możliwe wskazanie daty i zakresu samowolnie wykonanych robót oraz sprawców tych samowoli, bowiem nie ona jest zleceniodawcą robót budowlanych związanych z przebudowaną instalacją c.o. Jednocześnie wskazano, że o podanie przedmiotowych informacji należy zwrócić się do użytkowników poszczególnych lokali mieszkalnych, w których doszło do samowoli budowlanej. Do pisma dołączone zostały stosowne dokumenty. Zgodnie z informacją zawartą w adnotacji służbowej z dnia 19 marca 2012 r. znajdującej się w aktach administracyjnych, ze sprawy - z uwagi na wielość podmiotów - wyodrębniono 117 oddzielnych postępowań. Jak wynika z dalszych przedłożonych Sądowi dokumentów stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania sprawa zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr 10 w budynku przy ul. [...] w R. została oznaczona znakiem [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. zawiadomił [...], że jej wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z rozszerzeniem właściwości miejscowej organu oraz zakresem wniosku [...], organ prowadzi dużą ilość postępowań administracyjnych jednocześnie, co powoduje zwłokę organu w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 26 września 2012 r. "A" wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - zwanej dalej KPA) zażalenie na przewlekłość postępowania w przedmiotowej sprawie podnosząc, że co prawda organ powiadomił ją o terminie załatwienia sprawy, jednak jest on na tyle odległy, że trudno w tym przypadku mówić o prawie strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Podkreślono przy tym, że załatwienie sprawy nastąpiłoby po trzech latach od wszczęcia postępowania, a to oznacza, że w sprawie mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania, a podane przez organ przyczyny nie mogą stanowić zdaniem autorów zażalenia usprawiedliwienia tego stanu. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu organ omawiając pojęcie przewlekłości w prowadzeniu postępowania stwierdził, że nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego w zaistniałym stanie faktycznym nie sposób przypisać Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta R. niedochowania należytej staranności. Jak bowiem wynika z pisma tego organu z dnia 29 października 2012 r. prowadzone są sukcesywnie postępowania dowodowe w sprawie, przeprowadzono dowód z oględzin w 14 sprawach, natomiast do końca marca 2013 r. zaplanowane zostały kontrole w 36 sprawach. Dodatkowo [...] została poinformowana o terminie załatwienia sprawy postanowieniem wydanym w trybie art. 36 § 1 KPA. Organ zatem przeprowadził czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednak zakończenie go w terminie określonym w art. 35 KPA nie jest możliwe z uwagi na między innymi rozszerzenie od dnia 1 stycznia 2012 r. właściwości miejscowej Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta R., właściwego dotychczas dla miasta na prawach powiatu R., dodatkowo na obszar powiatu [...]. Organ wojewódzki zgadzając się z dominującą linią orzeczniczą, zgodnie z którą natłok spraw i braki kadrowe nie mogą stanowić uzasadnionej przeszkody w załatwieniu sprawy podkreślił, że w tym przypadku sytuacja jest jednak wyjątkowa, reorganizacja jest bowiem całkowicie niezależna od organu pierwszej instancji. Dalej podniesiono, że do organu wpłynęło 118 wniosków dotyczących wykonania ogrzewania etażowego w budynkach z początku XX w., a postępowania takie cechują się dużym stopniem skomplikowania z uwagi na wykonanie robót w różnych okresach czasu i niejednokrotnie brakiem osoby inwestora. Organ w miarę posiadanych możliwości przystąpił do rozpoznawania wniosków. Jednak stan kadrowy Inspektoratu nie pozwala na poświęcenie całej uwagi wnioskowi [...], spowodowałoby bowiem paraliż działalności organu w innych zakresach jego działalności. Zatem oceniając sposób załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji należy stwierdzić, że przyjęty przez niego sposób postępowania zdaje się zapewniać pogodzenie konieczności rozpoznania wniosków z wykonywaniem innych ustawowych jego zadań. Podkreślono przy tym ponownie, że organ powiatowy zawiadomił Wnioskodawcę w trybie art. 36 § 1 KPA o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. pełnomocnik działający w imieniu [...] "A" w R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłość prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. postępowania zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 3 KPA poprzez niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminach wskazanych w tym przepisie, art. 35 § 1 KPA w zw. z art. 12 KPA poprzez niezałatwienie sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, a także art. 36 § 1 KPA poprzez wyznaczenie nowego terminu odpowiadającego wielokrotności maksymalnego terminu wskazanego w art. 35 § 3 KPA. W uzasadnieniu strona umotywowała ww. zarzuty wskazując m.in., że organ nie może usprawiedliwiać wydłużenia załatwienia sprawy faktem, że rozszerzono jego właściwość miejscową, szczególnie w sytuacji kiedy właściwość ta została rozszerzona po wszczęciu postępowania i upływie terminu do załatwienia sprawy z art. 35 § 1 KPA. Nadto nie można zaakceptować faktu, że organ nie jest w stanie sprostać ilości spraw rozstrzyganych zgodnie z nową właściwością miejscową, choć minął już rok od jej rozszerzenia. Do jej zakresu bowiem winno było z dniem 1 stycznia 2012 r. zostać dostosowane finansowanie i struktura zatrudnienia w tym urzędzie. Przenoszenie w tej sytuacji na stronę postępowania skutków obciążenia organu w związku z rozszerzeniem właściwości miejscowej jest niedopuszczalne. Podkreślono również, że nawet przy uwzględnieniu trudności organizacyjnych nie sposób usprawiedliwić przewlekłego prowadzenia postępowania, kiedy organ poza wyznaczeniem odległego terminu na załatwienie sprawy nie podjął żadnych innych czynności, zmierzających do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Dalej pełnomocnik wskazała, że podobieństwo spraw zainicjowanych wnioskiem z dnia 21 września 2011 r. winno sprzyjać raczej szybkiemu załatwieniu sprawy przy wykorzystaniu powtarzalności okoliczności w danych grupach spraw. W konsekwencji pełnomocnik skarżącej [...] wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. do rozpoznania wniosku i rozstrzygnięcia sprawy w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, a nadto o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o zasądzenie od organu na rzecz "A" w R. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że pismo [...] inicjujące wszczęcie postępowań dotyczy aż 118 odrębnych spraw zróżnicowanych m.in. pod względem osoby inwestora, zakresu robót, okresu realizacji robót, jak i miejsca ich wykonania. Organ sukcesywnie prowadzi postępowanie dowodowe w sprawie, dotychczas przeprowadzono dowód z oględzin w 26 sprawach, łącznie do końca marca 2013 r. zaplanowano przeprowadzenie kontroli w 36 sprawach. Odnośnie terminu załatwienia poszczególnych spraw, w tym będącej przedmiotem niniejszego postępowania, [...] została poinformowana postanowieniami wydanymi w trybie art. 36 § 1 KPA. Ponadto postępowanie w przedmiotowych sprawach z uwagi na odległy okres realizacji robót wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znaczącym zakresie. Organ podkreślił również, że w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. inspektorzy przeprowadzili łącznie 595 kontroli oraz w samych tylko sprawach dotyczących samowoli budowlanych zostało w roku 2012 wszczętych 256 postępowań. Z uwagi na dużą ilość spraw i nieadekwatny do nałożonych na organy nadzoru budowlanego zadań skład osobowy załatwienie ww. spraw w krótszym czasie doprowadziłoby do nieuzasadnionych opóźnień w załatwieniu spraw kierowanych do Inspektoratu przez inne podmioty. Uzasadniając terminy rozpatrywania spraw powołano się również na rozszerzenie z dniem 1 stycznia 2012 r. właściwości miejscowej organu dodatkowo o powiat rybnicki, co spowodowało wzrost ilości spraw wpływających do Inspektoratu średnio o ok. 69 %. Organ zaakcentował też, że roboty budowlane związane z przebudową wewnętrznej instalacji c.o. w przeważającej ilości zostały zrealizowane kilka bądź nawet kilkanaście lat temu, a wniosek [...] w tej sprawie został złożony dopiero w 2011 r., czyli po kilku latach od zaistniałej samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przeprowadzone badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej przez "A" w R. skargi na przewlekłość prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. postępowania doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że skarżąca [...] wyczerpała przewidziany prawem tok postępowania. Skargę poprzedziła bowiem wniesieniem do organu drugiej instancji stosownego zażalenia w trybie art. 37 § 1 KPA. Odnosząc się natomiast do meritum sprawy Sąd w wyniku analizy przedłożonych akt sprawy stwierdza, że niewątpliwie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym miała i ma nadal miejsce przewlekłość w prowadzeniu postępowania. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje zdaniem Sądu wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 KPA, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje zatem wówczas, gdy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 35 § 3 KPA załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednakowoż z mocy § 5 przywołanego artykułu do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 KPA z innych przyczyn niż wskazane w art. 35 § 5 KPA oznacza, że organ pozostawał w bezczynności bądź postępowanie prowadzone było przewlekle. Wskazać też należy, że po bezskutecznym upływie wskazanego wyżej okresu, liczonego stosownie do art. 35 § 3 i 5 KPA, organ obowiązany jest zgodnie z art. 36 § 1 i 2 KPA powiadomić strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, zarówno z przyczyn niezależnych, jak i zależnych od organu, a także wskazać nowy termin rozpoznania sprawy. Jednakże samo tylko powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy, nawet z podaniem przyczyn uzasadniających zdaniem organu takie przesunięcie, nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć, a w konsekwencji nie wyłącza zarzutu bezczynności organu bądź przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie zarówno organu wyższego stopnia (w razie zażalenia na bezczynność), jak i sądu administracyjnego (w razie skargi). Zdaniem składu orzekającego podane przez organ w postanowieniu z dnia 7 sierpnia 2012 r. przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, w szczególności duża liczba prowadzonych postępowań, nie tylko nie wskazuje na to, że zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu, ale wręcz jednoznacznie dowodzi naruszenia zasad rozpoznawania spraw administracyjnych. W żadnej bowiem mierze tak długiego okresu rozpoznawania wniosku nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do liczby wpływających spraw, nawet przy uwzględnieniu zmian organizacyjnych związanych ze zmianą właściwości. Skład orzekający wskazuje w tym miejscu, że zdaje sobie sprawę z problemów organizacyjno-kadrowych, jakie mogą dotknąć organ administracji publicznej. Jednak tego typu przeszkody nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 KPA. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy bowiem do obowiązków organów administracji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że po wniesieniu przez "A" w R. wniosku z dnia 21 września 2011 r. jedyną czynnością organu było wezwanie wnioskodawczyni do udzielenia odpowiedzi na postawione jej pytania i przedłożenia stosownych dokumentów oraz - po spełnieniu tego obowiązku przez wnioskodawcę - wydanie postanowienia z dnia [...] r., nr [...] wyznaczającego termin rozpoznania sprawy na dzień 31 grudnia 2013 r. Natomiast akta sprawy nie świadczą o tym, by po 17 listopada 2011 r. (data złożenia w siedzibie organu odpowiedzi na wezwanie z dnia 25 października 2011 r.) organ podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do załatwienia sprawy. W konsekwencji powyższych rozważań skarga w części dotyczącej oceny prowadzonego przez organ postępowania jako prowadzonego przewlekle musiała zostać uwzględniona. Uwzględniając skargę Sąd zobowiązał organ do wydania aktu załatwiającego wniosek skarżącej z dnia 21 września 2011 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt organowi. Termin ten, o którego wyznaczenie wnioskował zresztą pełnomocnik strony skarżącej, Sąd uważa za właściwy w obliczu faktu, że wniosek już od września 2011 r. znajduje się w organie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od daty udzielenia przez skarżącą [...] odpowiedzi na wezwanie organu w listopadzie 2011 r. organ nie podjął bowiem żadnej czynności zmierzającej skutecznie do załatwienia sprawy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi – 100,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).