II SAB/Gl 15/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. w przedmiocie zgodności robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. do załatwienia wniosku skarżącej w przedmiocie zgodności robót budowlanych na drodze publicznej – ul. [...] - z przepisami prawa budowlanego, w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt, 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 231 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta R. skargę B. S. z dnia [...] r. w sprawie podejrzenia nieprawidłowości przy realizacji robót budowlanych na drodze publicznej - ul. [...] w R. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżącą do osobistego stawienia się w dniu [...] r. w siedzibie urzędu w celu złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, w szczególności doprecyzowania o jakie nieprawidłowości w tej sprawie chodzi. W piśmie z dnia [...] r. B. S. doprecyzowała, iż domaga się sprawdzenia robót budowlanych - budowy drogi [...] w R. na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ulicą [...]. W jej ocenie naruszone zostały warunki techniczne, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich sytuowanie, w zakresie bezpieczeństwa użytkowania, nośności i stateczności konstrukcji, oraz ochrony środowiska. Pismem z dnia [...] r. działający jako pełnomocnik B. S., jej mąż K. S. złożył zażalenie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R., wskazując w nim na przekroczenie terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W dniu [...] r. B. S. w siedzibie urzędu do protokołu wyjaśniła, że chodzi jej o legalność zaznaczonego na mapie fragmentu ul. [...] w R. Dodała, że teren pod drogę został przejęty w sposób bezprawny, o czym świadczy jej zdaniem decyzja Wojewody [...]. Ponadto zwróciła uwagę na niezgodność wykonania tej drogi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. poinformował stronę o sposobie załatwienia skargi na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. uznając w nim, iż nie można organowi pierwszej instancji zarzucić przewlekłości postępowania. Pismem z dnia [...] r. B. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R., poprzez rażące naruszenie art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 § 1 i § 2 art. 3, art. 37 § 2 , art. 38, art. 50, art. 75, art. 77 § 4 , art. 79, art. 86i art. 95 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuciła, że pomimo upływu 80 dni od daty przekazania jej pisma organowi powiatowemu, po złożeniu dodatkowych wyjaśnień, organowi nie udało się nic ustalić, a realne zagrożenie utraty zdrowia, życia oraz mienia w dalszym ciągu istnieje. Przewlekłość tego postępowania jest więc oczywista, gdyż działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. jest opieszałe, niesprawne i bezskuteczne. Podniosła, że składając dodatkowe wyjaśnienia wskazała, że Gmina R. i Prezydent Miasta R. nigdy nie mieli, jak i nie mają tytułu prawnego do wykonania tej drogi. Wykonana więc została bezprawnie, bez projektu, zezwoleń, odbiorów i zachowania wymagań technicznych. Ponadto wykonano skrzyżowanie ulicy [...] z ulicą [...] niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił ją tylko o wystąpieniu do innych organów o zajęcie stanowiska w sprawie, ale nie wskazał żadnego terminu na udzielenie odpowiedzi i pozostawił sprawę bez dalszego biegu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. wniósł o oddalenie skargi uznając zarzut przewlekłości postępowania za nieuzasadniony. Opisał dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że wykonano niezbędne czynności w celu zgromadzenia materiału niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów sformułowanych w skardze stwierdził, iż wyznaczony na dzień [...] r. termin wyjaśnień wnioskującej wynika z szerokiego spektrum obowiązków nałożonych na tutejszy inspektorat - znacznej liczby równolegle prowadzonych postępowań (ok. 211) oraz innych zleconych akcji kontrolnych, które nie korespondują z liczbą zatrudnionych pracowników. Odlegle terminy realizacji poszczególnych czynności dowodowych są wynikiem dużej ilości wpływających spraw oraz absencją dwóch najbardziej doświadczonych inspektorów. Brak nadania dalszego biegu wnioskowi skarżącej spowodowany był zbyt małą ilości danych oraz potrzebą skompletowania niezbędnych dokumentów nie można było przy tym określić terminu wystarczającego do ich pozyskania. Dodał, że brak zasadności zarzutu przewlekłości potwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] r., podkreślając, iż pod złożeniu przez wnioskodawczynię stosownych wyjaśnień, organ wykonał szereg czynności mających na celu zebranie materiału niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 7 reguluje terminy załatwienia spraw przez organy administracji publicznej. Według art. 35 organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 tego artykułu przewidziane zostały ustawowe terminy maksymalne dla załatwienia sprawy. Terminy te rozpoczynają swój bieg, w przypadku organu pierwszej instancji, w momencie wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 – data doręczenia żądania organowi administracji publicznej), a kończą z chwilą wydania w tej instancji decyzji administracyjnej. Podstawową funkcją tych terminów jest dyscyplinowanie organów prowadzących postępowanie, co niewątpliwie ma ścisły związek z wyrażoną w art. 12 Kodeksu zasadą szybkości postępowania. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że dla załatwienia sprawy wyznaczono: termin "niezwłoczny", miesięczny i dwumiesięczny w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Mogą one być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1, albo mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 Kodeksu. Bieg omawianych terminów ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § 5 Kodeksu, przy czym pokreślić trzeba, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. O ile organ administracyjny ma załatwić sprawę przez wydanie decyzji i nie czyni tego w terminie określonym w art. 35 lub wyznaczonym zgodnie z art. 36 pozostaje w bezczynności, a postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. Zgodnie z treścią § 1a art. 149 ustawy Sąd zobligowany jest stwierdzić, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania mały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć trzeba, że ustawodawca dokonując zmian art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określił wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Mając na względzie stanowisko wypracowane przez doktrynę stwierdzić należy, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J.Drachal, J.Jasielski, R.Stankiewicz- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. R.Hausera i M,Wierzbowskiego, Warszawa 2011), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J.Borkowski w: B.Adamiak, J.Borkowski- Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z kolei według orzecznictwa "przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia" (zob: postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II S 1/07- Lex 269383). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011r. sygn. akt II SAB/Po 42/1, zgodnie z którym przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną w świetle art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą szybkości postępowania. Ujmując inaczej przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie postępowanie przed organem - Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. - prowadzone było w sposób przewlekły, ale przewlekłość ta, w ocenie Sądu, nie miała charakteru rażącego. Organ przeprowadził szereg czynności w stosunku do otrzymanego w dniu [...] r. pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. w sprawie skargi B. S. na nieprawidłowości przy realizacji drogi publicznej - ulicy [...] w R. Między innymi, zachowując 30 dniowy termin, pismem z dnia [...] r. wezwał wnioskującą do osobistego stawienia się w siedzibie urzędu celem doprecyzowania wniosku. W dniu [...] r. przeprowadził przesłuchanie wnioskującej, a następnie w dniu [...] r. wezwał zarządcę drogi do ustosunkowania się do jej zarzutów i przedłożenia materiałów dotyczących wymienionych prac budowlanych. Z kolei po złożeniu wyjaśnień (w pismach z dnia [...] r. i [...] r.) przez Naczelnika Wydziału Architektury i Naczelnika Wydziału Dróg Publicznych, dodatkowo wezwał tego ostatniego, pismem z dnia [...] r., do uzupełnienia materiału poprzez dołączenie załącznika graficznego do uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych. Następnie w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją drogi publicznej - ul [...] na odcinku położonym na terenie posesji nr [...] oraz powiadomił o przeprowadzeniu oględzin w terenie w dniu [...] r., z których sporządzony został protokół. Zawarto w nim informacje o przedmiotowej drodze, o jej parametrach i użytkownikach. Należy przy tym zauważyć, że niniejsza skarga została złożona w przewidziany prawem sposób. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Oznacza to sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku, gdy mamy do czynienia z bezczynnością organu właściwym trybem postępowania jest uprzednie złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wskazanie, że złożyła ona stosowne zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie zażalenie takie zostało złożone i zostało rozpoznane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zatem wyczerpanie tego środka stanowi o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Opierając się na zgromadzonych w sprawie dokumentach należało stwierdzić zasadność skargi, bowiem postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie doprowadziło do wydania w sprawie oczekiwanego rozstrzygnięcia w zakresie oceny zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją drogi publicznej - ul [...] na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ulicą [...]. Nie mogą tego faktu usprawiedliwić podnoszone przez organ trudności kadrowe. Kwestie rozdziału prac i podziału obowiązków pomiędzy pracowników organu stanowią wewnętrzną sprawę związaną z funkcjonowaniem każdego organu i nie powinny rzutować na terminowość i fachowość załatwiania spraw leżących w jego kompetencji. Tak w przypadku bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania uwzględnienie skargi prowadzi do wydania orzeczenia, określonego w art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę z powodu naruszenia art. 12 i art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej, w terminie miesiąca od zwrotu akt sprawy (art. 286 § 2 cyt. ustawy). Jednocześnie dokonując oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości organu, sąd administracyjny doszedł do przekonania, że wobec wdrożenia postępowania i podjęcia szeregu czynności zmierzających do zebrania materiału niezbędnego do wyjaśnienia sprawy i rozstrzygnięcia złożonego wniosku brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie w sprawie niezbędne było zebranie pełnego materiału dowodowego celem rozpoznania wniosku. Brak zatem przesłanek do przypisania organowi zamiaru i celowości niepodjęcia czynności procesowych. Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji. Wobec uwzględnienia skargi należało nadto na wniosek orzec o zasądzeniu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego w kwocie 100 zł (art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej ustawy). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 4 i art. 120 wymienionej powyżej ustawy.