II SAB/Gl 15/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi J.O. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Pismem z dnia 2 lutego 2020 r. J. O. (nazywana dalej skarżącą) złożyła do tutejszego Sądu skargę na: - przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] sygn. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, - bezczynność Wojewody Śląskiego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr[...] , znak: [...] zmieniającej zatwierdzony projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Domagając się: - stwierdzenia że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w Katowicach nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, - stwierdzenia że nastąpiła bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa. - zasądzenia od organu - Wojewody Śląskiego w Katowicach na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych), - zasądzenia kosztów postępowania, podniosła co następuje. Pismem z dnia 6 maja 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] zmieniającej zatwierdzony projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewoda Śląski na przedmiotowy wniosek w żadnym terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie odpowiedział. Skarżąca pismem z dnia 19 lipca 2019 r. wniosła do Wojewody Śląskiego ponaglenie na niezałatwienie sprawy jej wniosku z dnia 6 maja 2019r. W odpowiedzi na ponaglenie Wojewoda Śląski pismem z dnia 2 sierpnia 2019r. (sygn.[...]) doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu 7 sierpnia 2019 r. przekazał wniosek skarżącej Staroście [...]. Starosta [...] pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. (sygn.[...]) doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu 2 września 2019 r. przekazał zwrotnie wniosek skarżącej do załatwienia zgodnie z kompetencjami. Wojewoda Śląski dopiero pismem z dnia 5 grudnia 2019r., doręczonym skarżącej w dniu 11 grudnia 2019 r. a więc po upływie 3 miesięcy, a licząc od początku postępowania po upływie 7 miesięcy zwrócił wniosek skarżącej do Starosty[...]. W ocenie wnioskującej jej wniosek nie został rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 k.p.a., ani w terminie określonym w art. 36 k.p.a. Dodatkowo po otrzymania ponaglenia organ nie przekazał odpisów akt sprawy organowi wyższej instancji, nie przekazał również ponaglenia skarżącej organowi wyższego stopnia wbrew oczywistej i nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych treści art. 37 § 4 k.p.a. Kolejno po przekazaniu sprawy przez Starostę[...] Wojewoda Śląski przetrzymywał akta ponad 3 miesiące. Skarżąca odnosi wrażenie, że tylko w przypadku spraw, gdzie stroną jest skarżąca dochodzi do takiej przewlekłości Wojewody Śląskiego. W zakresie bezczynności organu skarżąca wskazała, że Wojewoda Śląski jako organ właściwy w sprawie nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] zmieniającej zatwierdzony projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewoda przekazał ten wniosek Staroście [...], który to pismem z dnia 29 sierpnia 2019r. przekazał ów wniosek zwrotnie do rozpoznania Wojewodzie Śląskiemu uznając, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych sprawy wszczęte i niezakończone dotyczące postępowań w sprawie pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych oraz pozwoleń na użytkowanie elektrowni wiatrowych są prowadzone przez organy, które były właściwe do ich prowadzenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Natomiast zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy z dnia 7 lica 1994r. - Prawo budowlane Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dotyczących elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Tym samym, jak stwierdził Starosta [...] skoro wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dotyczy sprawy zakończonej należy stwierdzić, iż organem właściwym do załatwienia sprawy jest Wojewoda Śląski. Wojewoda przekazany wniosek ponownie zwrócił Staroście [...] uzasadniając to treścią art. 65 § 1 k.p.a. lub ewentualnie wnosił o wystąpienie przez Starostę [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w trybie art. 22 § 1 k.p.a. Taki tryb procedowania skarżąca uznała za nieprawidłowy. Odpowiadając na skargę (uznając, że jest to skarga tylko na przewlekłość postępowania) Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zrelacjonował tok postępowania. Dodatkowo podkreślił, że pełnomocnik skarżącej, za pośrednictwem Starosty [...] wniósł ponaglenie (w trybie art. 37 K.p.a.), na niezałatwienie jego wniosku z dnia 6 maja 2019 r. Starosta [...] przekazał to ponaglenie do tutejszego organu pismem z dnia 23 lipca 2019 r. Pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r. Wojewoda Śląski odpowiedział na skierowane do niego ponaglenie. Kolejnym pismem, z tej samej daty, organ przekazał, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek skarżącej do Starosty [...] jako organu właściwego. Starosta [...] na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. ponownie przekazał wniosek Wojewodzie. Ten ostatni pismem z dnia 5 grudnia 2019 r. po raz kolejny zwrócił Staroście wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako wadliwie przekazany, ponieważ uznał, że ponowne przekazanie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. jest niedopuszczalne. Wojewoda Śląski wyjaśnił, że jeżeli organ I instancji uznał się za niewłaściwy w sprawie, powinien wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w trybie art. 22 § 1 K.p.a. Wojewoda Śląski podniósł, że problem jego bezczynności i przewlekłości w sprawie był rozpatrywany (w wyniku ponaglenia skarżącej) przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ten ostatni, postanowieniem z dnia [...] nie stwierdził bezczynności oraz przewlekłości postępowania prowadzonego przed Wojewodą Śląskim. Wojewoda podkreślił, że w chwili wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego, organ ten nie prowadził postępowania w sprawie wnioskowanego wygaszenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.")., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na [...] bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W świetle zaś art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Konieczne jest tu wskazanie, że zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzając bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd stwierdza, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Działając zaś na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Niniejsza skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie bowiem do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wniesienie skargi do Sądu zostało poprzedzone wniesieniem ponaglenia do właściwego organu. Na początku Sąd podkreśla (czego Wojewoda Śląski zdaje się nie dostrzegać), że skarżąca pismem z dnia z dnia 6 maja 2019 r. wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia dwóch decyzji Starosty [...]: - z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, - z dnia [...] zmieniającej zatwierdzony projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu wniosek ten w całości – a nie jak podnosi skarżąca, w części dotyczącej tylko decyzji z dnia [...] został przekazany do rozpatrzenia Staroście [...]. Warto bowiem podkreślić, że decyzja z dnia [...] nie ma jako taka samoistnego bytu prawnego. Rodzi uprawnienia po stronie inwestora tylko w ten sposób, że zmienia posiadane już przez niego, ostateczne, pozwolenie na budowę. Brak zatem racjonalnych przesłanek do przyjęcia, ze Wojewoda Śląski przekazał organowi I instancji do rozpatrzenia jedynie wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, pozostawiając do swojej właściwości rozpatrzenie decyzji zmieniającej to pozwolenie. O zasadności takich wniosków świadczy treść korespondencji Wojewody ze stroną oraz organem pierwszej instancji. W niniejszym postępowaniu Sąd rozpatruje skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] zmieniającej zatwierdzony projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Tu, jako pierwsze, konieczne jest ustalenie, czy Wojewoda Śląski był właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ergo, czy można mu postawić zarzut bezczynności. Wniosek skarżącej został skierowany do Wojewody Śląskiego. Ten, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę do rozstrzygnięcia organowi (w jego ocenie) właściwemu, jakim jest Starosta[...] . Przekazanie to należy uznać za skuteczne. Bez znaczenia dla sprawy ma późniejsze "odesłanie" sprawy przez organ I instancji Wojewodzie. Art. 65 § 1 nie przewiduje bowiem konstrukcji "ponownego" przekazania wniosku. Jak wyraźnie stwierdził NSA w postanowieniu z dnia 21 października 2010 r. (sygn. II OW 47/10 - za CBOSA) "organ, któremu przekazano podanie (sprawę) w trybie art. 65 § 1 k.p.a., nie ma już takich kompetencji (obowiązku), jak organ, który przekazał mu podanie (sprawę) w oparciu o powyższy przepis. Organ, któremu przekazano podanie jest związany postanowieniem o przekazaniu, gdyż istnieje domniemanie, że organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy". Orzeczenie powyższe zapadło co prawda w nieco odmiennym stanie prawnym (gdy przekazanie wniosku następowało w drodze postanowienia), jednakże zawarta w nim teza zachowała swoją aktualność. Potwierdzenie powyższego stanowiska można odnaleźć w szeregu innych orzeczeń sądów administracyjnych. Przykładem można przytoczyć postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r. (sygn. II GW 15/11), gdzie skład orzekający stwierdził, iż "jeśli organ, do którego zwróciła się strona z wnioskiem o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę - powołując art. 65 § 1 k.p.a. - innemu organowi, to właśnie ten organ, któremu sprawa została przekazana, jeśli uważa że jest niewłaściwy, powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu przez sąd administracyjny". W konsekwencji, skoro Wojewoda Śląski nie był właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 6 maja 2019 r. już w dniu 2 sierpnia 2019 r. (w wyniku przekazania sprawy Staroście[...] ) to nie można mu postawić zarzutu bezczynności na dzień złożenia skargi, co nastąpiło dnia 2 lutego 2020 r. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.