II SAB/Gl 158/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi A. S., D. N. (N.) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz każdego ze skarżących po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 13 lipca 2023 r. R. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej zwany organem) o skontrolowanie stanu technicznego ogrodzenia pomiędzy działkami położonymi w R. przy ul. [...] i [...]. Pismem z dnia 17 lipca 2023 r. organ zawiadomił strony postępowania o kontroli stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia, której termin wyznaczył na dzień 5 września 2023 r. Zawiadomienie zostało skierowane do właścicieli nieruchomości, które rozgraniczone są przedmiotowym ogrodzeniem, w tym do obecnie skarżących D. N. i A. S.. Pismami z dnia 16 lutego 2024 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia oraz o oględzinach wyznaczonych na dzień 12 marca 2024 r. Pismem z dnia 18 czerwca 2024 r. skarżący wnieśli ponaglenie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, domagając się stwierdzenia przewlekłości i bezczynności organu, mających miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy i wyznaczenia terminu jej załatwienia oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości. Postanowieniem z dnia 2 lipca 2024 r., wydanym na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ nie pozostaje w bezczynności, jednakże prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Orzekł przy tym, że przewlekłość nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy (30 dni od daty doręczenia postanowienia) oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości. Postanowienie to zostało doręczone organowi w dacie jego wydania za pośrednictwem platformy ePUAP. Pismem z dnia 17 lipca 2024 r. organ zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania i prawach jakie im z tego tytułu przysługują. W dniu 5 sierpnia 2024 r. organ wydał merytoryczną decyzję kończącą postępowanie pierwszoinstancyjne. Z akt sprawy wynika ponadto, że organ próbował uzyskać informacje na temat toczącego się przed Sądem Rejonowym w R. postępowania z udziałem stron niniejszego postępowania (sygn. akt [...]), które to postępowanie w ocenie organu miałoby mieć związek lub wpływ na wynik sprawy. Postępowanie to nie zostało zakończone do dnia wydania powyższej decyzji. W międzyczasie, pismem z dnia 15 lipca 2024 r., skarżący wnieśli do tut. Sądu za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność i przewlekłość organu w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy administracyjnej. Domagali się stwierdzenia bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu sprawy, stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia kosztów postępowania oraz zasądzenia sumy pieniężnej "na rzecz Skarżącego w kwocie 500 zł", na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i umorzenie postępowania, a ponadto o stwierdzenie, że organ nie dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Z ostrożności procesowej, w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania, wniósł o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o odstąpienie od przyznania skarżącej sumy pieniężnej. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania. Wskazał, że podejmował w sprawie niezbędne działania, a wystąpienie do Sądu Rejonowego w R. było zasadne. Organ stwierdził ponadto, że zakończył postępowanie wydaniem decyzji w dniu 5 sierpnia 2024 r., tj. przed upływem 30-dniowego terminu wyznaczonego przez organ II instancji na załatwienie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie do odparcia okazał się zarzut prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły. Wskazać przy tym przyjdzie, że wobec wydania decyzji kończącej postępowanie przed rozpoznaniem niniejszej skargi, w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu. Rozpoznaniu podlega zatem skarga w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z kolei oceniając, czy przewlekłe prowadzenie postępowania dotknięte było rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Wyjaśnić ponadto należy, że pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania rozumie się stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Uwzględnienia wymaga także, a może przede wszystkim, zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), a załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym takim przypadku, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zważyć przyjdzie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość ta przejawia się w opieszałym, niesprawnym i nieskutecznym działaniu organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona bez zbędnej zwłoki. Skoro bowiem pierwsze czynności organu zostały podjęte w dniu 17 lipca 2023 r., zaś formalne wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 16 lutego 2024 r., a decyzja kończąca postępowanie wydana została w dniu 5 sierpnia 2024 r., to oznacza, że określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin na załatwienie sprawy dawno upłynął, a zwłoka organu w załatwieniu sprawy nie została w przekonujący sposób usprawiedliwiona. Okoliczności te zauważył i podzielił organ wyższego rozpoznając ponaglenie skarżących i wydając postanowienie z dnia 2 lipca 2024 r. Wyznaczenie w tym postanowieniu dodatkowego terminu załatwienia sprawy nie niweczy stanu przewlekłości postępowania. Na marginesie jedynie można zauważyć, że wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, organ nie dotrzymał tego dodatkowego terminu. Z akt sprawy wynika, że postanowienie z dnia 2 lipca 2024 r. zostało doręczone organowi w tym samym dniu. To zaś oznacza, że wyznaczony dodatkowy 30-dniowy termin załatwienia sprawy upływał z dniem 1 sierpnia 2024 r., gdy tymczasem decyzja została wydana dopiero w dniu 5 sierpnia 2024 r. Organ nie zawiadomił przy tym stron o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Z kolei zasłanianie się przez organ potrzebą ustalenia, co jest przedmiotem i na jakim etapie znajduje się postępowanie przed sądem cywilnym, pozostawało bez znaczenia dla sprawy. Gdyby nawet rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie miało zależeć od postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym lub jakiegokolwiek innego postępowania, wówczas obowiązkiem organu byłoby zawieszenie postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd orzekając o przewlekłości powstępowania doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał przy tym na uwadze, że kwestia toczących się przed sądem powszechnym sporów granicznych należy do zagadnień, które nierzadko sprawiają poważne trudności. Potwierdzeniem tego jest chociażby niejednolite w tym zakresie orzecznictwo zarówno sądów powszechnych, jak i sądów administracyjnych. W tej sytuacji stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mogłoby w konsekwencji prowadzić do niesprawiedliwego ukarania osób (urzędników) odpowiedzialnych za terminowe załatwienie sprawy. Z kolei odnosząc się na koniec do zawartego w skardze wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., to w ocenie Sądu nie zasługiwał on na uwzględnienie. Wniosek taki nie został przez skarżących w żaden sposób uzasadniony. W szczególności skarżący nie wskazali ewentualnego zakresu uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej przewlekłością postępowania. Sąd nie znajduje też powodów, aby w niniejszej sprawie o przyznaniu sumy pieniężnej orzekać z urzędu. Sama zwłoka w zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego nie uzasadnia w ocenie Sądu przyznania sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a (pkt 2 sentencji). O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składają się kwoty uiszczonych przez skarżących wpisów od skargi. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.