II SAB/Gl 16/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006r. sprawy ze skargi H. Ś. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. W piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w B. H. Ś. domagał się wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] zgodnie z wydanym na rzecz J. W. pozwoleniem na budowę. Uzasadniając to żądanie podał, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], której był właścicielem do [...] r., kiedy to została ona "przejęta" przez Skarb Państwa. Obecnie prowadzone są "czynności w trybie administracyjnym i sądowym" w przedmiocie zwrotu tej działki na jego rzecz. Dwukrotnie sądy administracyjne (w [...] i [...] roku) uchylały decyzje administracyjne o odmowie unieważnienia decyzji Naczelnika Gminy P. o przejęciu działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. Po odzyskaniu tej działki nie zamierza jej sprzedawać ani zamieniać na inną. Złożył w [...] roku pismo, w którym domagał się aby nie wydawano decyzji w przedmiocie pozwolenia na zabudowę tej działki. Obecnie rozpoczęto na niej budowę garażu i ogrodzenia. Jako były i przyszły właściciel działki na przedmiotowe roboty budowlane nie wyraża zgody. W kolejnym piśmie z dnia [...] r., powołując się na treść art. 61 § 1, art. 104 § 1 i art. 35-38 kpa, wniósł o wszczęcie w opisanej wyżej sprawie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na te pisma działający z upoważnienia Starosty B. Naczelnik Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w B. poinformował H. Ś.(pismem z dnia [...] r.), że pozwolenie na zabudowę działki nr [...] w G. zostało wydane prawomocną decyzją Starosty B. z dnia [...] r. nr [...]. Pozwolenie to uzyskali inwestorzy, którzy wykazali się prawem dysponowania tą działką na cele budowlane. Dalej autor odpowiedzi stwierdził, że brak jest określonych w art. 61 kpa podstaw do wszczęcia w tej sprawie postępowania z urzędu. Postępowanie takie nie może być też wszczęte na żądanie H. Ś., któremu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie posiada on bowiem w tej sprawie interesu prawnego tylko interes faktyczny. W takiej sytuacji H. Ś. wniósł zażalenie do Wojewody Ś. na bezczynność w tej sprawie Starosty B. Działający z upoważnienia Wojewody Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Ś. Urzędu Wojewódzkiego w piśmie z dnia [...] r. nr [...] (karta 4 akt adm.) poinformował H. Ś., że jego zażalenie na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ I instancji w terminie przewidzianym w art. 35 kpa udzielił mu wyczerpującej odpowiedzi na jego żądanie wszczęcia i przeprowadzenia postępowania. W skardze do sądu H. Ś. podtrzymał swoje twierdzenie, że wobec zgłoszonego przez niego żądania wszczęcia postępowania Starosta B. powinien zgodnie z treścią art. 104 § 1 kpa załatwić sprawę przez wydanie w terminie o jakim mowa w art. 35 kpa decyzji administracyjnej, a tego nie uczynił. W konsekwencji zarówno Starosta B. jak i Wojewoda Ś. pozostają w bezczynności. Wniósł aby sąd wydał orzeczenie zobowiązujące te organy do wydania takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę Starosta B. wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie podtrzymując stanowisko zawarte wcześniej w w/w piśmie z dnia [...] r. Dodatkowo stwierdził, że H. Ś. nie wnosił o wznowienie postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę na działce nr [...] w G. gm. P. Nie powołał się też na żadne okoliczności, które pozwalałyby na wszczęcie do tego pozwolenia z urzędu postępowań w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania względnie stwierdzenia nieważności). W piśmie procesowym z dnia [...] r. (według daty wpływu do Sądu) skarżący stwierdził, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 kpa organ administracji publicznej wszczyna postępowanie na żądanie strony, co oznacza że posiada taki obowiązek, gdy żądanie zostanie zgłoszone. W konsekwencji w przypadku zgłoszenia żądania sprawa powinna być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej od której strona mogłaby się odwołać. Na rozprawie sądowej w dniu [...] r. skarżący przyznał, że właścicielem działki objętej wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych jest J. W. – adresat pozwolenia na budowę, jednakże podtrzymał skargę. Podał nadto, że postępowanie nadzwyczajne którego przedmiotem jest decyzja o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa jego działki nr [...], nie zostało zakończone Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom, również zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że Starosta B. powinien załatwić wniosek skarżącego z dnia [...] r. przez wydanie orzeczenia o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3, względnie przez wydanie aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 170 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Tylko bowiem wówczas skarżący mógłby zasadnie kwestionować w postępowaniu sądowym bezczynność tego organu (w związku z treścią art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy). Przez wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 104 § 1 kpa, czego domagał się skarżący, załatwia się co do zasady sprawę administracyjną ale tylko wówczas gdy doszło do jej wszczęcia w rozumieniu art. 61 § 1 kpa, co zdaje się uszło uwadze skarżącego. Zgodnie zaś z art. 61 § 1 kpa sprawa administracyjna (postępowanie administracyjne) zostaje wszczęta na żądanie strony lub z urzędu. Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do wszczęcia przez Starostę B. z urzędu postępowania w przedmiocie żądania skarżącego sprecyzowanego w piśmie z dnia [...] r. (o czym jeszcze, niżej) i czego skarżący nie kwestionował, to postępowanie takie mogło być wszczęte na jego żądanie tylko wówczas gdyby przysługiwał mu w nim przymiot strony w rozumieniu art. 61 § 1 kpa. Z przepisu tego wynika bowiem jednoznacznie, że postępowanie administracyjne wszczyna się nie na żądanie kogokolwiek ale na żądanie strony. O tym komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym mówi art. 28 kpa, z którego wynika, iż wiąże się on z interesem prawnym lub obowiązkiem podmiotu, który żąda wszczęcia postępowania lub też chce uczestniczyć we wszczętym postępowania w charakterze strony. Kwestia obowiązku o jakim w tym przepisie mowa w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi i nie była podnoszona. Gdy zaś chodzi o interes prawny, to jak to wynika z bogatego orzecznictwa (zobacz m.in. uchwałę NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 9/96 – ONSA 3/97 poz. 102 i z dnia 11 października 1999 r. sygn. akt OPS 11/99 – ONSA nr 1/2000 poz. 6), należy go rozpatrywać według szeroko ujmowanych norm prawa materialnego. Oznacza on zatem występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień lub obowiązków. Konkretyzacja ta następuje przy tym co do zasady w decyzji załatwiającej sprawę administracyjną. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak jest norm prawa materialnego uprawniających skarżącego do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] r. Również skarżący takich przepisów prawa nie wskazał. Chodzi bowiem o normę dającą się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm. Interesu prawnego nie można bowiem wywodzić tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy jakieś instytucji prawnej. Należy też podnieść, że interes ten musi być bezpośredni tzn. musi istnieć bezpośredni związek między sytuacją prawną danego podmiotu a wspomnianą normą prawną na którą podmiot ten dla wykazania swojego interesu prawnego się powołuje. Interes ten musi być też realny czyli rzeczywiście istniejący a nie hipotetyczny tj. m.in. przewidywalny dopiero w przyszłości, z którą to sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do skarżącego. Skoro jak wyżej wykazano, skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa to jego żądanie sprecyzowane w piśmie z dnia [...] r. nie wszczynało postępowania zgodnie z treścią art. 61 § 1 kpa. Bezzasadne byłoby bowiem wszczęcie postępowania, które następnie jako bezprzedmiotowe (z uwagi na wszczęcie na żądanie podmiotu nie będącego stroną) podlegałoby umorzeniu (zobacz w tym przedmiocie glosę Barbary Adamiak do wyroku NSA z dnia 7 września 1989 r. sygn. akt SA/Ka 441/89 – OSP Nr 2/99 poz. 33). Tym bardziej skarżącemu nie przysługiwałby przymiot strony gdyby w sprawie miał zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, zwanej dalej Prawem budowlanym). Nie wykazał on bowiem, a nawet nie podnosił, aby był właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości o jakiej w tym przepisie mowa. Zdaniem Sądu należy również podnieść, że biorąc pod uwagę treść żądań sformułowanych w piśmie skarżącego z dnia [...] r., nie było też podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego z urzędu i to nie tylko przed Starostą B. ale także przed organami nadzoru budowlanego. Okoliczności przytoczone w tym piśmie nie dawały bowiem w ogóle podstaw do przyjęcia, że dotyczą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Musi bowiem istnieć przedmiot postępowania w takiej sprawie określony przez obowiązujące przepisy prawa, co w rozpatrywanej sytuacji nie zachodziło. Skarżący nie kwestionował bowiem ani legalności wydanego pozwolenia na budowę (co dawałoby ewentualnie podstawy do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do tego pozwolenia) ani też nie podnosił, że roboty budowlane na działce nr [...] są prowadzone bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia lub też w okolicznościach o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2-4 Prawa budowlanego, co stwarzałoby ewentualnie podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W tym ostatnim przypadku Starosta B. byłby zaś zobowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 65 § 1 kpa, a jego nie wydanie stanowiłoby bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 2 ustawy p.p.s.a. Skoro jednak skarżący na żadną z okoliczności unormowaną obowiązującym prawem (w zakresie hipotezy normy prawnej) się nie powołał (również jeżeli chodzi o sprawy pozostające w zakresie właściwości nadzoru budowlanego) to brak było w ogóle podstaw prawnych do przyjęcia, że przedstawiony w jego wniosku z dnia [...] r. problem (sprawa) podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Na marginesie już należy podnieść, że w takiej sytuacji żądanie skarżącego nie mogłoby być uwzględnione nawet gdyby doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Należy też zwrócić uwagę, że nawet gdyby doszło w trybie nadzwyczajnym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Gminy P. w przedmiocie przejęcia działki skarżącego przez Skarb Państwa, to orzeczenie takie nie miałoby bezpośredniego wpływu na prawa właścicielskie J. W. do działki, na której prowadzi on budowę w oparciu o pozwolenie na budowę. Gdy nadto zważy się, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują co do zasady (wyjątki wynikają z uregulowań szczególnych) wydawania odrębnego orzeczenia w przedmiocie przymiotu strony danego podmiotu oraz w przedmiocie wszczęcia postępowania, to skarga skarżącego na bezczynność Starosty B. nie znajdowała uzasadnienia. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 161 ustawy p.p.s.a. Wobec oddalenia skargi brak było w świetle treści art. 209 ustawy p.p.s.a. podstaw do orzekania w przedmiocie wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania. SW