II SAB/Gl 16/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie wykupu nieruchomości postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] r. H. i S. K., powołując się na art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm. – zwana dalej u.p.z.p.), złożyli wniosek o wykup przez Gminę P. nieruchomości składających się z działek leżących w S. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu wskazano, że na skutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawców stało się niemożliwe z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. Następnie pismem z dnia [...] r. S. K. złożył za pośrednictwem Gminy P. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na niezałatwienie przez organ sprawy w określonym przepisami terminie. W dniu [...] r. Wójt Gminy P. udzielił odpowiedzi wnioskodawcom podnosząc, że Gmina P. nie jest zainteresowana przedstawioną ofertą zakupu nieruchomości. Jednocześnie podkreślono, że roszczenie H. i S. K. ma charakter cywilnoprawny i realizowane może być na podstawie umowy, a spory powstałe na tym tle rozstrzygane są przez sądy powszechne. Po rozpatrzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wspominanego wyżej zażalenia, organ ten wydał w dniu [...] r. postanowienie, w którym uznał zażalenie za nieuzasadnione. Sprawa wykupu przez Gminę P. nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy - według organu - powinna zostać rozpatrzona na gruncie przepisów prawa cywilnego, gdyż w tym przypadku mamy do czynienia z taką formą działania administracji publicznej, która nie ma charakteru aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego. Nie można zatem posługiwać się zawartym w kodeksie postępowania administracyjnego trybem reagowania na bezczynność organu. Jednocześnie w dniu [...] r. pismem zatytułowanym "skarga" S. K. ponownie zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z zażaleniem na bezczynność organu, jednak - tak jak w przypadku poprzedniego pisma - uznano, że zażalenie to jest nieuzasadnione. W związku z powyższym pismem z dnia [...] r. S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "na niedotrzymanie terminu i bezczynność organu" – Wójta Gminy P. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...]r. skarżący złożył w Urzędzie Gminy P. wniosek o obowiązkowy wykup nieruchomości, który nie został przez organ rozpatrzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dalej S. K. podnosi, że co prawda zgodnie z art. 37 ust. 10 u.p.z.p. spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5 tej ustawy rozstrzygają sądy powszechne, jednak, aby zaistniał spór Gmina musi najpierw wydać akt prawny oddalający żądania strony, a dopiero od jego uzasadnienia zależeć będzie, "czy dalsze postępowanie jest konieczne oraz czy będzie się toczyć na drodze cywilnej czy administracyjnej". Zdaniem skarżącego w chwili obecnej brak jest podstaw do składania pozwu cywilnego, ponieważ nie ma aktu, który podlegałby zaskarżeniu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu, którego bezczynność jest przedmiotem niniejszego postępowania, powtórzył argumentację podaną w uzasadnieniu postanowień o uznaniu zażaleń z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kwestią zasadniczą w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie przede wszystkim dopuszczalności skargi. Zakres kognicji sądu administracyjnego został unormowany w art. 3 § 2 i 3 , art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, nr 53, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej w p.p.s.a.). W myśl art. 3 tej ustawy sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zasadą jest dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej jedynie wówczas, gdy organy administracyjne podejmują działania w formach władczych lub stanowiących, a więc właściwych dla podmiotu publicznego funkcjonującego w ramach przyznanego mu imperium. Natomiast skarga wniesiona w sprawie, w której właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskował w piśmie z dnia [...] r. o wykupienie przez Gminę nieruchomości w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Z kolei w skardze podał, że nie stawia zarzutu, że Gmina uchwaliła plan zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem prawa, tylko, że "postawił żądanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r.", a Gmina nie wydała aktu, który podlegałby zaskarżeniu. Wskazać trzeba, że powołane przez skarżącego przepisy regulują zasady wzajemnych rozliczeń pomiędzy gminą a właścicielem, ewentualnie użytkownikiem wieczystym działki, jeśli położona jest ona na terenie, który został objęty nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym zdarzeniem prawnym korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może wówczas żądać od gminy miedzy innymi wykupienia nieruchomości lub jej części (art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W doktrynie wskazuje się, że spory, o których mowa w art. 36 ust. 1 – 3 u.p.z.p. mają charakter cywilnoprawny, a wykup nieruchomości przez gminę, jeśli taką formę wyrównania strat związanych z uchwaleniem bądź zmianą planu wybrano, powinien zostać zrealizowany w drodze stosownej umowy między stronami, tj. między właścicielem (użytkownikiem wieczystym) a gminą. Jeśli strony nie dojdą do porozumienia w tym zakresie, to rozstrzygnięcia należy poszukiwać przed sądem powszechnym i to przed ten sąd, a nie sąd administracyjny, aktualni i byli właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości powinni zgłaszać swoje żądania przeciwko gminie (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz.", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2008, s. 282-295). Powyższe potwierdza przepis art. 37 ust. 10 u.p.z.p., zgodnie z którym spory w sprawach wymienionych w art. 36 ust. 1 – 3 u.p.z.p., a więc również kwestie wykupienia nieruchomości lub jej części przez gminę, rozstrzygają sądy powszechne. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ma ona bowiem na celu spowodowanie wydania przez właściwy organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia czynności. Z powyższego wynika jednak, że nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie cywilnoprawnego roszczenia zgłoszonego przez skarżącego, a dotyczącego wykupu nieruchomości, której jest on właścicielem. O charakterze tego postępowania przesądził ustawodawca, wyraźnie wyłączając spory w tym zakresie spod kognicji sądów administracyjnych. W takim przypadku sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny działań czy też ich braku, podjętych przez organy Gminy P. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.