II SAB/Gl 16/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. S. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie postępowania skargowego dotyczącego prawidłowości robót budowlanych p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia 30 marca 2016 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r., F. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność m.in. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie postępowania skargowego w sprawie prawidłowości robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, skarżący złożył skargę (pismo z dnia 23 grudnia 2015 r.) na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., który to w jego ocenie, pomimo wystosowania w dniu [...] r. wniosku o przeprowadzenie kontroli prawidłowości wykonania remontu i wymiany ciągów kanalizacyjnych w budynku przy ul. [...] w C., nie podjął stosownych działań. W odpowiedzi na powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia [...] r. nr [...], w trybie art. 237 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", uznał skargę za niezasadną. W związku z ponowieniem skargi w piśmie z dnia [...] r., organ podtrzymał swoje stanowisko, czego wyrazem jest notatka służbowa z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym nie oznacza to jednak, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola jej dopuszczalności. Za dopuszczalną uznaje się skargę, która podlega kognicji sądu administracyjnego. Granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 4 i art. 5 p.p.s.a, jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na następujące akty prawne i czynności: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a, 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI wyżej przywołanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to zatem, że sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. W konsekwencji skarga na bezczynność dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dla uwzględnienia skargi na bezczynność konieczne jest uprzednie ustalenie, iż istnieje określony przepis prawa, który w tej konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Bezczynność zachodzi bowiem, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (zob. T. Woś: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 86). Odpowiedź na pytanie, czy zachowanie organu lub jego brak w konkretnej sprawie wyczerpuje znamiona bezczynności wymaga uprzedniego ustalenia treści (przedmiotu) żądania, albowiem wyznacza ona materialnoprawne podstawy działania organu i tym samym pozwala na określenie czy ma on wyłącznie obowiązek, czy tylko możność działania, ewentualnie, czy w ogóle wymagane jest wydanie władczego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w oparciu o powyższe przepisy w przedmiotowej sprawie nie występuje tryb skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Pismo skarżącego z dnia [...] r. zostało rozpoznane przez organ drugiej instancji w trybie postępowania skargowego, uregulowanego w dziale VIII k.p.a. w art. 227 – art. 240. Tymczasem postępowanie takie nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Jest to ugruntowane stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1340/11). Skarga z art. 227 k.p.a. stanowi skargę powszechną, której złożenie nie wszczyna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a uproszczone postępowanie administracyjne. Skarga ta załatwiana jest w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Z kolei postępowanie jurysdykcyjne jest to takie postępowanie, które powinno zakończyć się decyzją, postanowieniem, lub aktem bądź czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazać przy tym przyjdzie, że choć stosownie do art. 237 § 4 k.p.a., w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w 237 § 1 k.p.a., stosuje się przepis art. 36 – 38 k.p.a., to fakt ten jednak nie przesądza o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie postępowania skargowego, unormowanego w dziale VIII k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że skarga F. S. jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 58 § 3 p.p.s.a.