II SAB/Gl 168/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. w B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach w przedmiocie udostępnienia akt postępowania administracyjnego w przedmiocie odpadów oddala skargę. Pismem z dnia 5 października 2023 r. I. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: strona, skarżąca), powołując się m. in. na treść ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.), wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach (WIOŚ), polegające na odmowie uwzględnienia wniosku Spółki z dnia 6 czerwca 2023 r. o udostępnienie do zapoznania się akt postępowań administracyjnych w sprawie: 1) wniosku I. Sp. z o.o. z 6 lutego 2020 r. o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia 7 listopada 2013 r., nr [...], zezwalającej I. Sp. z o.o. na przetwarzanie ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (kod 19 08 05), przekazanego do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przez Marszałka Województwa [...] do zaopiniowania pismem nr [...], 2) wniosku I. Sp. z o.o. z 17 maja 2022 r. o wydanie decyzji zezwalającej I, Sp. z o.o. na przetwarzanie w procesie odzysku R3 odpadów innych niż niebezpieczne, tj. ustabilizowanych osadów ściekowych (kod 19 08 05) w miejscowości P. na działkach nr [...] i [...], przekazanego do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przez Marszałka Województwa [...] do zaopiniowania. Jednocześnie wniesiono o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; zobowiązanie go do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia otrzymania wyroku uwzględniającego skargę, poprzez udostępnienie I. Sp. z o.o. akt ww. postępowań; wymierzenie organowi stosownej grzywny lub kwoty na rzecz Skarżącej określonej w ustawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że Marszałek Województwa [...] zwrócił się do WIOŚ o przeprowadzenie kontroli instalacji lub jej części, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Wynika to z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm. – dalej u.o.). Stosownie do wniosków Marszałka WIOŚ podjął czynności kontrolne w ramach postępowań administracyjnvch dotyczących zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz wydania nowego zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla I. Sp. z o.o. WIOŚ pismem z dnia 15 czerwca 2023 r. odmówił Spółce dostępu do ww. akt, twierdząc, że wniosek Spółki stanowi wniosek o dostęp do akt kontroli, które nie stanowią postępowania administracyjnego, w związku z czym nie znajduje tutaj zastosowania zasada czynnego udziału i informowania stron wynikająca z k.p.a. Stanowisko WIOŚ jest całkowicie błędne. Strona bowiem nie zwróciła się o udostępnienie jedynie akt kontroli, lecz całości akt postępowań administracyjnych w zakresie właściwości WIOŚ. Kontrole, na które powołuje się WIOŚ, zostały przeprowadzone w ramach szczególnych postępowań administracyjnych dotyczących zezwoleń na przetwarzanie odpadów (art. 41a ust. 2 u.o.). Postępowania prowadzone przez WIOŚ na podstawie ustawy o odpadach nie są postępowaniami kończącymi się zarządzeniem pokontrolnym, lecz postępowaniami prowadzonymi w ramach postępowań administracyjnych dotyczących zezwolenia na przetwarzanie odpadów, prowadzonych przez organ właściwy. W odpowiedzi na skargę organ (WIOŚ) wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że zakres właściwości w ww. postępowaniach administracyjnych sprowadzał się do przeprowadzenia kontroli przez inspektorów WIOŚ na podstawie art. 41a ust. 3 u.o. Strona uzyskała odpowiedź na wniosek w dniu 15 czerwca 2023 r., zatem 8 dni od daty złożenia wniosku. Postępowanie przed organem współdziałającym nie jest autonomiczne w stosunku do postępowania głównego. Takie postępowanie wpadkowe jest w istocie etapem postępowania, w którym ma zostać wydana decyzja merytoryczna, załatwiająca sprawę co do istoty. W przypadku, gdy dochodzi do współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, jednakże zakres stosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego do takiego postępowania wpadkowego jest ograniczony i uzależniony od specyfiki sprawy. W postępowaniu kontrolnym zasada czynnego udziału strony realizowana jest przede wszystkim poprzez zawiadamianie jej i możliwość udziału w czynnościach związanych z kontrolą, jak również przez doręczenie kontrolowanemu protokołu. Protokół z dnia 15 lutego 2023 r. został doręczony przedstawicielowi kontrolowanego i przez niego podpisany, natomiast protokół z dnia 31 maja 2023 r. został wysłany do kierownika kontrolowanej jednostki w dniu 2 czerwca 2023 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że odebrał go pełnomocnik kierownika kontrolowanej jednostki w dniu 10 czerwca 2023 r. Tym samym, w opinii ŚWIOŚ, prawo kontrolowanego do zapoznania się z materiałami kontroli w ramach umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, zostało zapewnione, gdyż skarżąca jest w posiadaniu wszelkich dokumentów, w których posiadaniu jest organ. Problematyka wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów została uregulowana w art. 73 i n. k.p.a. W przedmiotowej sprawie akta sprawy znajdują się w dyspozycji organu, który sprawę prowadzi, tj. Marszałka Województwa [...] i do tego organu należało wnieść stosowny wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.). Postępowanie było prowadzone na podstawie art. 41a u.o. W świetle ust. 1 tego przepisu zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów są wydawane po przeprowadzeniu przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, z udziałem przedstawiciela właściwego organu, kontroli instalacji lub jej części, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Do kontroli, o której mowa w ust. 1 ww. przepisu nie stosuje się art. 48 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 236). Organ kontrolny ma udostępniane przez organ prowadzący postępowanie administracyjne jedynie kopie niezbędnej do przeprowadzenia kontroli dokumentacji (art. 41a ust. 2 u.o.), w tym wniosek strony. "Kontrola prowadzona przez WIOŚ (...) ma za zadanie stwierdzić spełnienie lub niespełnienie wymagań określonych w przepisach o ochronie środowiska. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska stosuje przepisy (...) dotyczące kontroli" (D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, art. 41a, LEX-el., teza 2). Po przeprowadzeniu kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska niezwłocznie wydaje postanowienie w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska (art. 41a ust. 3 u.o.). Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania. Dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec podmiotu w razie stwierdzenia postępowania z naruszeniem przepisów prawa. Czynności podejmowane w ramach postępowania kontrolnego nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków (por. np. postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10). Postępowanie prowadzone przed organem ochrony środowiska nie było zatem administracyjnym postępowaniem głównym, takie postępowanie prowadził Marszałek Województwa i to on pozostawał dysponentem akt sprawy. Z kolei WIOŚ posiadał jedynie materiały z czynności związanych z kontrolą. Ustalono, że protokół z dnia 15 lutego 2023 r. został doręczony przedstawicielowi kontrolowanego i przez niego podpisany, natomiast protokół z dnia 31 maja 2023 r. został wysłany do kierownika kontrolowanej jednostki w dniu 2 czerwca 2023 r. Organ ochrony środowiska wykazał na tej podstawie, że skarżąca Spółka była w posiadaniu tych istotnych dokumentów merytorycznych, w których posiadaniu był ten organ. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.