II SAB/Gl 17/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. w G. na bezczynność Marszałka Województwa Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę. Pismem z dnia 15 stycznia 2024 r. I. Sp. z.o.o. z siedzibą w G. (dalej: "skarżąca") złożyła skargę na bezczynność Marszałka Województwa Śląskiego (dalej w skrócie: "organ") w sprawie wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na przetwarzanie w procesie odzysku R3 odpadów innych niż niebezpieczne, tj. ustabilizowanych osadów ściekowych (kod 19 08 05), w miejscowości P., na działkach nr 1 i 2, gmina T.. Spółka domagała się stwierdzenia, że w tej sprawie organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz zobowiązania do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia otrzymania wyroku uwzględniającego skargę, poprzez wydanie decyzji lub przekazanie sprawy do Starosty [...], a także zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W treści skargi poinformowała, że pismem z dnia 17 maja 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R3, celem kontynuacji aktualnie obowiązującej decyzji Starosty [...] z dnia 7 listopada 2013 r., nr [...]. Wniosek ten został przekazany do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "ŚWIOŚ"), który postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2023 r. stwierdził spełnianie przez miejsca, w których ma być prowadzone przetwarzanie, tj. na terenie działek o numerach ewidencyjnych 1 i 2 w P., wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Skarżąca poinformowała również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (w skrócie: "SKO"), decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r., nr SKO.OS/41.9/601/2022/15, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 7 listopada 2013 r., nr [...]. Złożona w tej sprawie przez Fundację "A" w K. skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt II SA/GI 1059/23. W toku prowadzenia sprawy organ w dniu 17 listopada 2023 r. zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie informacji na temat wydanych na rzecz skarżącej decyzji i udostępnienie ich kopii. Skarżąca pismem z dnia 11 grudnia 2023 r., na podstawie art. 37 § 3 w zw. z art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a."), oraz art. 168 i art. 169 w zw. z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.), złożyła ponaglenie do Ministra Klimatu i Środowiska w Warszawie. Zdaniem skarżącej, brak rozstrzygnięcia złożonego przez nią wniosku po 5 miesiącach od wydania postanowienia ŚWIOŚ z dnia 7 sierpnia 2023 r., dowodzi zbędnego i nadmiernego przedłużania postępowania. Nie zachodzi bowiem żadna potrzeba zasięgania informacji w sprawie nowego zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R3, celem kontynuacji aktualnie obowiązującej decyzji Starosty [...] z dnia 7 listopada 2013 r. Bezczynność organu jest zatem oczywista, bowiem jedynym podmiotem uprawnionym do podważenia decyzji Starosty [...] z dnia 7 listopada 2013 r. jest SKO. W odpowiedzi na skargę z dnia 8 lutego 2024 r. organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wskazał, że odrębnym pismem z dnia 14 grudnia 2023 r. skarżąca wniosła do organu ponaglenie w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego w przedmiocie kolejnego wniosku skarżącej dotyczącego zmiany tej samej decyzji Starosty [...] z dnia 7 listopada 2013 r. W konsekwencji, organ pismem z dnia 20 grudnia 2023 r. przekazał akta sprawy do Ministra Klimatu i Środowiska, który postanowieniem z dnia 8 stycznia 2024 r., nr [...], stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Stąd też niezwłocznie po zwrocie akt, podjęte zostaną stosowne decyzje. Odnosząc się do żądań skarżącej organ podkreślił, że toczą się dwa odrębne postępowania w sprawie decyzji Starosty [...] z dnia 7 listopada 2013 r. Jedno dotyczy zmiany tej decyzji i zostało wszczęte przez skarżącą wnioskiem z dnia 18 lutego 2020 r. (data wpływu do organu). Drugie natomiast wniosku skarżącej z dnia 17 maja 2022 r. o wydanie decyzji zezwalającej na przetwarzanie w procesie odzysku R3 odpadów innych niż niebezpieczne, tj. ustabilizowanych osadów ściekowych (kod 19 08 05) w miejscowości P. na działkach nr 1 i 2, gmina T., które jest przedmiotem niniejszego postępowania. W związku z działaniami skarżącej organ musi najpierw wydać decyzję w pierwszej sprawie, a dopiero w dalszej kolejności może udzielić nowego zezwolenia. W tym miejscu Sąd z urzędu wyjaśnia, że skarżąca pismem z dnia 15 grudnia 2023 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia 7 listopada 2013 r., która nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu o sygn. akt III SA/Gl 2/4 została uwzględniona w dniu 6 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania W przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6; p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a., której realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z przepisów zawartych w art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów na załatwienie spraw nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Przy tym, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, powyższe wynika z art. 36 § k.p.a. Zaznaczenia wymaga, że rozpatrywana obecnie sprawa związana jest wyłącznie z bezczynnością organu w sprawie złożonego przez skarżącą w dniu 17 maja 2022 r. wniosku o wydanie nowego zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R3, celem jak to wskazano w skardze - kontynuacji aktualnie obowiązującej decyzji Starosty [...] z dnia 7 listopada 2013 r., nr [...]. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez organ, który potwierdził ją w treści odpowiedzi na skargę. Stanowiska skarżącej i organu nie można rozpatrywać w oderwaniu od wszystkich ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia prawa materialnego oraz procesowych uwarunkowań szczególnego rodzaju postępowania. Postępowanie o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów ma charakter wnioskowy, co wprost wynika z art. 42 ust. 1 ustawy o odpadach. Co do zasady, w tego typu postępowaniach o treści wniosku, a co za tym idzie o treści ewentualnego zezwolenia decyduje wnioskodawca. Pozytywne decyzje oparte na art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, co do zasady pokrywają się z tym, co znajduje się we wnioskach (por. Wojciech Radecki "Ustawa o odpadach. Komentarz", WK 2016, pkt 1 do art. 43). W przepisach szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska możliwe są sytuacje, w których, mimo wnioskowego charakteru postępowania, organ uprawniony do wydania decyzji może przyczynić się do kształtowania treści żądania i wpływania na zakres uprawnienia. Przykładem takiego trybu jest art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1094). Pewne elementy tego rodzaju relacji między treścią wniosku a rozstrzygnięciem organu wynikają z norm art. 184 ust. 2 pkt 7 i 10 oraz art. 188 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 54). W niniejszej sprawie, jakkolwiek w zakresie pozwolenia na wytwarzanie odpadów podstawę prawną stanowią normy art. 181 ust. 1 pkt 4 i nast. Prawa ochrony środowiska, istotne znaczenie mają, z uwagi na treść art. 45 ust. 5-8 ustawy o odpadach, przepisy art. 42 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach. W zakresie spełnienia wymagania, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, istotna jest ta część wniosku, która wynika z art. 42 ust. 1 pkt 4, według którego, wniosek o zezwolenie na zbieranie odpadów zawiera wskazanie: a) miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów, b) maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku, c) największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającej z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów, d) całkowitej pojemności (wyrażonej w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów. Podobnie, według art. 42 ust. 2 pkt 5, wniosek o zezwolenie na przetwarzanie odpadów zawiera, wskazanie: a) miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów, b) maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku, c) największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającej z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów, d) całkowitej pojemności (wyrażonej w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów. W odniesieniu do tych wskazań, decyzja o zezwoleniu nie może zawierać modyfikacji niezgodnych z intencją wnioskodawcy. Wniosek w tym zakresie może być albo uwzględniony albo organ odmawia wydania zezwolenia. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca dysponuje istniejącą w obrocie prawnym decyzją Starosty [...] z dnia 7 listopada 2013 r., nr [...], która obowiązuje na okres 10 lat (por. k. 35 akt administracyjnych). W rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącej z dnia 17 maja 2022 r. został przekazany przez organ do ŚWIOŚ, który postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2023 r. stwierdził spełnianie przez miejsca, w których ma być prowadzone przetwarzanie, tj. na terenie działek o numerach ewidencyjnych 1 i 2 w P., wymagań określonych w przepisach Prawa ochrony środowiska. ŚWIOŚ pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. poinformował organ, że po szczegółowym przeanalizowaniu dokumentacji związanej z działalnością skarżącej, zachodzi potrzeba przeprowadzenia kolejnej kontroli, którą zaplanowano na 21 kwietnia 2023 r. W związku z tym organ pismem z dnia 17 listopada 2023 r., zwrócił się do Starostwa Powiatowego w G. z prośbą o udostępnienie kopii decyzji administracyjnej dotyczącej przetwarzania odpadów w gminie T., której dotyczy wniosek skarżącej. W odpowiedzi pismem z 22 listopada 2023 r., znak [...], Starostwo Powiatowe w G. udostępniło kopię decyzji Starosty [...] z 16 stycznia 2013 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że w niniejszej sprawie koniecznym było uwzględnienie wyroku tut. Sądu z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt II SA/GI 1059/23 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jak również uwzględnienie nieprawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 2/4, który zapadł w związku z wygenerowaniem przez skarżącą pismem z dnia 15 grudnia 2023 r. kolejnej skargi, dotyczącej przewlekłego prowadzenie postępowania przez organ w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia 7 listopada 2013 r. Tymczasem zważywszy na zacytowane przepisy prawa materialnego oraz kolejne wnioski i ponaglenia skarżącej organ nie mógł rozstrzygnąć złożonego przez skarżącą wniosku w przedmiotowej sprawie, bowiem koniecznym było zebranie całości akt administracyjnych z uwzględnieniem stanowisk właściwych organów, tak aby odnieść się do wcześniej złożonych przez skarżącą żądań i wniosków wraz z ich uzupełnieniami, w tym wniosku z dnia 17 maja 2022 r. W tym miejscu należy zaakcentować, że w sprawie nie doszło do opieszałości działania organu, czy też jego bezczynności. Podejmowane działania, w tym pozyskanie postanowienia ŚWIOŚ z dnia 7 sierpnia 2023 r. było w pełni uzasadnione. Reasumując z analizy akt sprawy wynika, że organ od dnia wpływu wniosku organ cały czas rozpoznaje sprawę, która do chwili złożenia skargi nie została zakończona w związku z tym nie jest bezczynny. Dodatkowo skarżąca na bieżąco jest informowana o stanie sprawy i możliwych terminach jej zakończenia, czego dowodzi treść odpowiedzi na skargę, która nie została zakwestionowana. Należy zwrócić uwagę, że z bezczynnością organu możemy mieć do czynienia wówczas, gdy nie są podejmowane żadne działania w sprawie, jak też zakres jej nie wymaga wyjaśnień i uzupełnień wynikających z przepisów szczególnych. W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.