II SAB/Gl 18/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2016 r. sprawy ze skargi "A" w S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie braku doręczenia decyzji odmawiającej potwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) odmówił potwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę S. prawa własności nieruchomości położonych na terenie Gminy S. w obrębie S. objętych jednostkami rejestrowymi [...]oznaczonych jako szczegółowo wymienione działki. W obszernym uzasadnieniu wyjaśnił, że po analizie przedłożonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, iż stan prawny mienia będącego przedmiotem postępowania nie jest ustalony i nie można jednoznacznie ustalić, jaki był status wymienionych we wniosku nieruchomości na dzień [...]r. . W dniu [...]r. "A" w S. wezwała Wojewodę [...] do niezwłocznego doręczenia wymienionej powyżej decyzji z dnia [...]r. Zwróciła uwagę, że w postępowaniu tym posiadała status strony, brała w nim czynny udział, nie została jej jednak doręczona decyzja kończąca to postępowanie. Pismo to, zgodnie z wnioskiem strony potraktowano jako zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrujący je Minister Spraw Wewnętrznych, postanowieniem z dnia 9 marca 2016 r. uznał zażalenie za bezzasadne. W uzasadnieniu stwierdził, że stronami postępowania komunalizacyjnego, a tego problemu dotyczyło postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...], są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku decyzji komunalizacyjnej stała się nowym właścicielem nieruchomości. Wojewoda Śląski stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu tym są inne niż gmina i Skarb Państwa strony, a zwłaszcza przymiotu takiego nie posiada "A" w S. Pismem z dnia [...]r. "A" w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wykonania obowiązku doręczenia stronie decyzji kończącej postępowanie pierwszej instancji. Zarzucając organowi naruszenie prawa wniosła o; - zobowiązanie organu do doręczenia skarżącemu - stronie postępowania, decyzji administracyjnej kończącej postępowanie komunalizacyjne, dotyczące gruntów stanowiących własność skarżącej, toczące się przez Wojewodą [...]; - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania komunalizacjynego w skarżonym zakresie; - zbadanie przesłanek rażącego naruszenia prawa, o których mowa w ustawie o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych z 2011 r.; - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że na wniosek Gminy S. zostało wszczęte postępowanie komunalizacyjne odnoszące się do nieruchomości zapisanych ewidencji gruntów na "A". Przyznała, że złożyła w tym postępowaniu wniosek o jego umorzenie jako bezprzedmiotowe, wskazując na wydaną, w trybie art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. decyzję ustalającą nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową i ustalającą uprawnionych do udziału we wspólnocie, jednak Wojewoda odmówił jego umorzenia. Podniosła, że w toczącym się dalej postępowaniu komunalizacyjnym traktowana była jak strona tego postępowania, o czym świadczy m.in. fakt powiadomienia jej w trybie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jednak nie doręczono jej decyzji kończącej postępowanie, wskutek czego wniosła o jej doręczenie. Wówczas została poinformowana o tym, iż nie jest stroną tego postępowania. Złożone zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uznane zostało za bezzasadne. Spółka podkreśliła, że w prowadzonym postępowaniu komunalizacyjnym Wojewoda zignorował jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych potwierdzającą szczególny charakter ewidencji gruntów w odniesieniu do gruntów wspólnotowych. Przeoczył także fakt, że w odniesieniu do szeregu działek wymienionych we wniosku komunalizacyjnym Gmina S. występowała z wnioskami o wywłaszczenie Spółki z prawa własności z zamiarem realizacji na nich celu publicznego. W ocenie skarżącej Spółki wydaje się niedopuszczalne wnioskowanie o komunalizację nieruchomości, które uznaje się za wspólnotę gruntową. Zważywszy, że skarżąca jest stroną przedmiotowego postępowania, z uwagi na posiadane prawo własności przysługujące do gruntów będących przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, niniejsza skarga na bezczynność organu w zakresie doręczenia decyzji kończącej postępowanie jest konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu przyznał, że wobec złożonego wniosku przez Gminę S. prowadził postępowanie komunalizacyjne, zakończone decyzją z dnia [...]r. odmawiającą potwierdzenia nabycia przez Gminę S. prawa własności wskazanych nieruchomości. "A" w S. nie została uznana za stronę tego postępowania, gdyż w toku postępowania nie został przedstawiony dokument, że sporne grunty stanowiły wspólnotę gruntową lub własność podmiotu wpisanego w jednostkach rejestrowych ewidencji gruntów [...]. Z tego powodu też nie doręczono jej decyzji kończącej to postępowanie i to pomimo odrębnego wezwania o takie doręczenie. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda powtórzył, iż w dacie podejmowania przedmiotowej decyzji brak w jego ocenie było podstaw do uznania Spółki za stronę tego postępowania. Wyjaśnił, że stroną postępowania prowadzonego w tym trybie jest Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz wnioskująca właściwa gmina. Po przedstawieniu licznych rozstrzygnięć podejmowanych w zakresie potwierdzenia własności wspólnoty gruntowej, w tym decyzji w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, Wojewoda stwierdził, że nie został wytworzony dokument rozstrzygający, że nieruchomości będące przedmiotem prowadzonego postępowania stanowiły w dniu [...]r. mienie gminne. Brak jednak także dokumentu określającego, które konkretnie nieruchomości stanowią [...] w S.u. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga wniesiona przez skarżącą Spółkę nie mogła zostać uwzględniona. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej ustawy § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016, 718) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych w przypadkach określonych w pkt 1 do 4a. Kontrola ta polega na badaniu zgodności działania organu z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych- t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647). Stosownie do art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 do 3 i pkt 4a ustawy nie mieści się czynność doręczenia. Doręczenie nie stanowi bowiem czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. Przepis ten odnosi się bowiem do działań materialno- technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Doręczenie wywołuje ten skutek, że od daty odręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia odkreślonych środków zaskarżenia, stąd też nie można doręczenia utożsamiać z wydaniem decyzji. Chwilą wydania decyzji jest data jej sporządzenia, co następuje w momencie złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r. "obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie sporządzenie - decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 1 Kodeksu jest czynnością procesową wywołującą określone skutki prawne". Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego, ewentualnie może być badana przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności - doręczenia - nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy. Literalne brzmienie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sugeruje, że możliwość uwzględnienia przez sąd skargi na przewlekłość bądź bezczynność organu ograniczona jest do przypadków, w których stan bezczynności lub przewlekłości postępowania trwa nadal w dacie wyrokowania. Tylko bowiem wówczas możliwym jest wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności. Ostatnio w orzecznictwie sądów administracyjnych wytworzyła się także inna, oparta na wykładni celowościowej, korzystniejsza dla strony skarżącej linia interpretacyjna, stosownie do której wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jednak przed dniem orzekania przez sąd, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Wprawdzie bowiem wówczas nie można już zobowiązać organu do wydania aktu bądź dokonania czynności, jednak uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 cytowanej ustawy, jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny – zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12. Nawet jednak ten pogląd, dopuszczający możliwość uwzględnienia skargi nie tylko w sytuacjach gdy w dacie orzekania stan przewlekłości bądź bezczynności dalej istnieje lecz również w sytuacjach gdy po wniesieniu skargi stan ten przestał istnieć, nie zezwala na to by badać stan bezczynności bądź przewlekłości postępowania, który to stan przestał istnieć jeszcze przed wniesieniem przez stronę skargi. Jeśli bowiem już przed wniesieniem skargi organ wydał akt, do wydania którego był zobligowany, to w takiej sytuacji skarga jako nieuzasadniona musi zostać oddalona. Już w dacie jej wniesienia przedmiot skargi (bezczynność bądź przewlekłość) bowiem nie istniał. W konsekwencji powyższych rozważań skarga Spółki dla "A" w S. musiała zostać oddalona. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność złożonej skargi trzeba stwierdzić, iż w ocenie składu orzekającego, w myśl art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Spółka posiada interes prawny w jej wniesieniu. W świetle art. 52 § 1 i § 2 tej ustawy skarga na bezczynność organu może być wniesiona po uprzednim wyczerpaniu środków przewidzianych w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowym przypadku było to pismo z dna 2 lutego 2016 r, przekazane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który postanowieniem z dnia 9 marca 2016 r. uznał zażalenie za bezzasadne. Tym samym uznać należy, że skarżący wyczerpał służące mu środki zaskarżenia, a w związku z tym skargę należało uznać za dopuszczalną. Jednak badając zasadność złożonej skargi, czyli rozpatrując sprawę merytorycznie uznać należy, iż jest ona bezzasadna. Dokonując oceny przedmiotowej sprawy w świetle obowiązujących przepisów uznać trzeba, że z przedłożonych Sądowi akt wynika, że sprawa wniosku Gminy S. w zakresie stwierdzenia nabycia przez Gminę z dniem [...] r. prawa własności wskazanych nieruchomości została merytorycznie załatwiona decyzją z dnia [...]r. o odmowie potwierdzenia Gminie S. tego prawa. Została zatem zakończona na długo przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie i nie sposób mówić o bezczynności organu, wszak wniosek Gminy został załatwiony. Odrębną natomiast kwestię stanowi doręczenie tej decyzji. Organ stwierdził, że wobec faktu, iż strona skarżąca nie posiada interesu prawnego, nie została uznana za stronę zakończonego wymienioną decyzją postępowania, dlatego też nie może domagać się doręczenia takiej decyzji. Zatem wobec kategorycznych stwierdzeń rozstrzygających sprawę organów, stronie nie godzącej się z takim stanowiskiem przysługiwały odrębne możliwości, ukierunkowane na zwalczenie prezentowanego przez organy poglądu, w tym postępowanie wznowieniowe. Jak wspomniano bowiem powyżej na mocy art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje tenże organ do wydania w określonym terminie decyzji, a w niniejszej sprawie decyzja taka została wydana. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.