II SAB/Gl 18/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w przedmiocie obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym w wyniku zmiany stanu wody na gruncie postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia 2 marca 2018 r. D. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w przedmiocie braku egzekwowania obowiązków wynikających z własnej decyzji z dnia [...] nr [...] zobowiązującej inwestorów A. i K. K. do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałych w wyniku bezprawnego nawiezienia ziemi i doprowadzenia do zmiany stanu wody na działce położnej w Z. a sąsiadującej z jej nieruchomością. Podkreśliła, iż mimo upływu pięciu lat od daty wydania decyzji, nie doszło do wykonania urządzeń, które zapobiegałyby szkodom. Wskazała na bezprawne działania sąsiadów, liczne bezprawne, samowolne budowy, a mimo to, brak jakichkolwiek działań Burmistrza Gminy P. Dodała, że zastanawiać może bezkarność sąsiadów, podczas gdy ona jako pokrzywdzona nie może nie doczekać się jakiejkolwiek ochrony. Organ przesłał do Sądu akta sprawy, dołączając stanowisko Rady Miasta i Gminy P., w którym wyjaśniono, iż skarga na bezczynność Burmistrza jest niezasadna i nie może być uwzględniona. Pokreślono, że wskazana decyzja nie zawiera terminu jej wykonania, a Burmistrz nie jest organem uprawnionym do zbadania legalności budowli jaką wykonują sąsiedzi. Dodano, że na wezwanie wystosowane do zobowiązanych do wykonania urządzeń zabezpieczających przed zalaniem nieruchomości skarżącej, Burmistrz uzyskał informację, iż budowa muru oporowego została zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017r., poz.1369 ze zm.). Przedmiotowy zakres tej kontroli określony został w art. 3 ostatniej ustawy.. zgodnie z którym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej kontrola działalności organów obejmuje orzekanie w sprawach skarg: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a)¹ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów jest wyczerpujące, zatem skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła Burmistrzowi Miasta i Gminy P. bezczynność w przedmiocie egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrz Miasta i Gminy P. z dnia [...] r., którą, na podstawie art. 29 ust. 1oraz ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r., poz. 239 ze zm.), nałożył na A. i K. K. obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym w wyniku zmiany stanu wody na gruncie. Wyjaśnić jednak w tym miejscu trzeba, że procedura egzekwowania obowiązków nałożonych w drodze decyzji administracyjnej unormowana została w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201). Zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. W rozpatrywanym przypadku jest to więc Burmistrz Miasta i Gminy P., który jest tutaj jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Obok wierzyciela (czyli wymienionego powyżej organu) drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20cyt. ustawy) - w tym przypadku zobowiązani wymienioną decyzją A. i K. K. W świetle art. 6 § 1 wymienianej ustawy, jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wskazanego w decyzji, to wyłącznie wierzyciel może i powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko na wniosek wierzyciela, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i 2 omawianej ustawy) . W świetle przywołanych powyżej przepisów poza wierzycielem i zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w ograniczonym zakresie mogą uczestniczyć także inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy. Taką możliwość przewiduje art. 6 § 1a omawianej ustawy, który stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowane jest jednolicie, że podmioty, wymienione w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie, w przypadku bezczynności wierzyciela, uprawnienie do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia. Tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a wymienionej ustawy, co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1588/06). Tak więc na mocy powołanego art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) może dotyczyć pozostawania przez organ w bezczynności w wydawaniu decyzji, postanowień, na które służą zażalenia (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu). Zatem podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie o odmowie uwzględnienia skargi. Tym samym niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1018/14, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 235/13, czy we Wrocławiu z dnia stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 5/14). Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji droga sądowoadministracyjna w przedmiocie skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, gdy organ wyższego stopnia postanowieniem oddalił skargę, a organ drugiej instancji nie uwzględnił zażalenia na to postanowienie. Zaskarżeniu wówczas podlega postanowienie organu, który rozpatrywał zażalenie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 15 listopada 2017r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy P., jednak z pisma tegoż organu skierowanego do Rady Miasta i Gminy P. z dnia 29 grudnia 2017 r. wynika, iż Kolegium uznało się za nie posiadające kompetencji do jego rozpatrzenia, wskazując, iż podniesiona w nim sprawa nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślając, iż z treści pisma wynika niezadowolenie D. Z. z działania służb Burmistrza Miasta i Gminy P., Kolegium, działając na podstawie art. 231 w związku z art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazało jej pismo Radzie Miasta i Gminy P. Mając na uwadze powyższe wskazać więc należy, że niniejsza skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w podejmowaniu czynności egzekucyjnych wniesiona do sądu administracyjnego przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania przez osobą trzecią obowiązku o charakterze administracyjnym, jest niedopuszczalna (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Katowicach z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt II SAB/Ka 138/02,). W związku z powyższym skarga na bezczynność w przedmiocie egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z tego względu Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 §1 pkt 1 cytowanej ustawy.