II SAB/Gl 19/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi A. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych 1) umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do wydania decyzji, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. ( data wpływu [...] r.) skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) G. S. pełnomocnik A. D. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie rozbudowy drogi w obrębie należącej do mocodawczyni działki nr 1 w K.. Pismem z dnia [...] r. PINB w M. zawiadomił o wszczęciu postępowania i wyznaczył na dzień [...] r. termin oględzin nieruchomości, jednocześnie wyznaczając termin zakończenia postępowania na dzień [...] r. W dniu [...]r. PINB w M. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w M. o wypis oraz wyrys z ewidencji gruntów i budynków obejmujący wskazane we wniosku działki. Odpowiedź wraz z dokumentami wpłynęła do organu w dniu [...]r. Pismami z dnia [...] r. oraz [...] r. A. D. wezwała organ do niezwłocznego zakończenia postępowania. Pismem z dnia [...] PINB w M. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami przeprowadzonego postępowania. W dniu [...] r. A. D. kolejny raz wezwała organ do podjęcia działań w celu zakończenia postępowania, a następnie w dniu [...] r. wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: [...]WINB) zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. [...]WINB uznał zażalenie A. D. za bezzasadne i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, jednocześnie w treści uzasadnienia wskazał, że organ I instancji naruszył określony w art. 37 k.p.a. termin załatwienia sprawy. W dniu [...] r. pracownik organu dokonał w Wydziale Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w M. ustaleń w zakresie przebiegu geodezyjnych granic działek objętych inwestycją. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w M. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie w sprawie legalności rozbudowy drogi, do czasu rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W wyniku wniesionego przez A. D. zażalenia [...]WINB postanowieniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania stwierdzając, że okoliczność na którą powołał się organ I instancji nie stanowi zagadnienia wstępnego uniemożliwiającego rozstrzygnięcie sprawy. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik A. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w M., wnosząc o stwierdzenie przewlekłości organu, uznanie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500zł. Uzasadniając wniesioną skargę pełnomocnik opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołał treść art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. wskazując przy tym okresy organ nie wykonywał żadnych czynności. W odpowiedzi na skargę PINB w M. poinformował, że w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] nakładającą na inwestora obowiązek rozbiórki inwestycji w części zlokalizowanej na działce skarżącej. Jednocześnie wyjaśnił, że w związku z niewspółmierną ilością toczących się postępowań oraz prowadzonych czynności w terenie, w stosunku do możliwości kadrowych organu, nie mógł wbrew żądaniom skarżącej niezwłocznie załatwić przedmiotowej sprawy. Ponadto w ocenie organu była to sprawa zawiła i wymagała wnikliwego działania. W toku postępowania sądowego pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w treści odpowiedzi na skargę, wnosząc przy tym aby w przypadku uznania zasadności skargi odstąpić od ukarania organu grzywną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz.1647 z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów oraz przewlekłość w prowadzeniu spraw. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Przypomnienia wymaga, że przedmiot postępowania sądowego w niniejszej sprawie stanowiła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w sprawie legalności rozbudowy drogi. W pierwszej kolejności należy ocenić dopuszczalność skargi, w związku z czym zaznaczyć trzeba, że w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, może być wniesiona po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a. W odniesieniu do przedmiotowego postępowania prowadzonego przez PINB w M. jako organu I instancji, zażalenie służy do organu wyższego stopnia którym jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Do skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy nie mają natomiast zastosowania terminy z art. 53 § 1 i § 2 p.p.s.a., stąd skuteczne jej wniesienie może nastąpić do chwili ustania stanu zwłoki organu. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, skarżąca pismem z dnia [...] r. wniosła zażalenie na przewlekłe prowadzanie postępowania do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] r. uznał zażalenie za bezzasadne. Zatem należało przyjąć, że skarżąca wyczerpała w tym zakresie środki zaskarżenia, w związku z czym skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania uznać należało za dopuszczalną. Przystępując do kwestii merytorycznych, wskazać należy na wstępie, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "k.p.a."), zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Z kolei zgodnie z art. 35 k.p.a., sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki (§ 1), a niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody, którymi dysponuje organ, bądź takie które są mu znane (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno zaś nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organów ( § 5). Natomiast stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Na tle przytoczonych przepisów zauważyć należy, że jest w nich mowa o "załatwieniu sprawy", co oznacza zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 79). Pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy" należy rozpatrywać w związku z art. 104 k.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania, poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji. W tych okolicznościach instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, przewidziana w powołanym na wstępie przepisie art. 149 p.p.s.a., ma na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, ale przede wszystkim stanowi podstawę do dokonania przez sąd oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem sprawności, a więc tego czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Należy mieć na względzie, że w wyniku nowelizacji dokonanej na mocy art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), w przepisie art. 149 p.p.s.a. mowa jest zarówno o bezczynności, jak i o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. Na tle wykładni tego przepisu w orzecznictwie i doktrynie ukształtowany został pogląd, że stan "bezczynności" organu ma miejsce wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Natomiast "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ" zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje nieskuteczne działania na podstawie przepisów k.p.a., dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., I OSK 1031/12, LEX nr 1228235 oraz J. Drachal (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, s. 70). Dla stwierdzenia przewlekłości postępowania nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. W niniejszej sprawie, po wpłynięciu do organu w dniu [...] r. wniosku pełnomocnika skarżącej o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności rozbudowy drogi, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 k.p.a., załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. PINB w M. rozpoznając wniosek z dnia [...]r. przekroczył terminy zakreślone w wyżej wskazanych przepisach, bowiem jak wynika z akt administracyjnych, od dnia złożenia wniosku do dnia [...]r. kiedy wydał w sprawie decyzję upłynęło przeszło 16 miesięcy. Nadto pomimo niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie zawiadomił o tym fakcie strony, nie podał jakie były przyczyny zwłoki oraz nie wskazał nowego terminu do załatwienia tej sprawy zgodnie z art. 36 k.p.a. Nadto po wpłynięciu wniosku skarżącej o wszczęcie postępowanie, dopiero po upływie 2 miesięcy organ zawiadomił strony o jego wszczęciu i wyznaczył końcowy termin załatwienia sprawy na dzień [...]r. Następnie po uzyskaniu dokumentów ze Starostwa Powiatowego w M. w dniu [...] r. przez okres 3 miesięcy organ nie podjął żadnych czynności poza zawiadomieniem stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, po czym przez okres kolejnych 4 miesięcy również nie wykonywał żadnych czynności. W późniejszym czasie podejmuje próbę zawieszenia postępowania, a po uchyleniu postanowienia w tym zakresie przez [...]WINB, przez kolejne 3 miesiące nie wydaje decyzji załatwiającej sprawę. Zatem, mimo upływu ponad 16 miesięcy, organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Sąd zauważa, że w toku tego postępowania organ przeprowadził oględzin oraz zgromadził niezbędną dokumentację, którą podał analizie, czynności te jednak nie uzasadniały tak długiego okresu załatwiania przedmiotowej sprawy. Dlatego należało przyjąć, że w okresach wskazanych wyżej organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, zawarte w art. 12 k.p.a. Co więcej, nie można zaaprobować sytuacji, w której zasadą działania organu stanie się praktyka polegająca na nierozpatrywaniu spraw w podstawowym terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., tj. w ciągu miesiąca od dnia wpływu odwołania, przetrzymywania spraw bez nadawania im dalszego biegu, a także nie informowania strony o przyczynach zwłoki. Rzeczą organu jest taka organizacja pracy, aby sprawy były rozpoznawane w terminach prawem przewidzianych, a o niemożliwości dochowania terminu strony winny być zawiadamiane jak najszybciej, zaś korzystanie z instytucji przedłużenia terminu miało miejsce wyjątkowo, zgodnie z intencją ustawodawcy. W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku uznać należało za w pełni uzasadniony. Jednocześnie z uwagi na wydanie w dniu [...]r.. decyzji przez organ I instancji, rozpoznanie wniosku o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji stało się bezprzedmiotowe, co skutkować musiało umorzeniem postępowania w tym zakresie. Wskazać należy również, że wydanie rozstrzygnięcia przez organ nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. W ocenie Sądu w warunkach niniejszej sprawy istnieją podstawy do stwierdzenia, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa jest na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. fakultatywne w zakresie, w jakim sąd wypowiada się co do występowania tej szczególnej postaci naruszenia prawa lub "zwykłego" naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Okoliczności rozpatrywanej przez sąd sprawy prowadzą natomiast do tak jednoznacznych wniosków, jak przedstawiono je w skardze. Wbrew twierdzeniom organu sprawa poza przeprowadzeniem oględzin, przyjęciem stanowisk stron oraz analizą dokumentów nie wymagała większych nakładów czasu pracy a poziom jej skomplikowania nie uzasadniał kilkunastomiesięcznego okresu jej załatwienia. Zarówno stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę jak i akta sprawy nie wskazują na żadne racjonalne podstawy uzasadniające tak znaczne przekroczenie ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Dla oceny charakteru naruszenia prawa jako rażącego nie mają znaczenia podnoszone przez organ kwestie dotyczące ilości prowadzonych postępowań oraz możliwości kadrowych, czyli kwestie organizacji pracy urzędu. Tego rodzaju okoliczności nie mogą bowiem obarczać strony i prowadzić do negatywnych następstw w ich sytuacji. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że organ był wielokrotnie ponaglany przez stronę a jej wezwania do niezwłocznego załatwienia sprawy pozostawały bez odpowiedzi. Zdaniem składu orzekającego, na rażące naruszenie prawa w niniejszej sprawie wskazuje stan, w którym wyraźnie, w sposób ewidentny i bezdyskusyjny organ drastycznie naruszył treść obowiązku wynikającego z przepisu art. 12 k.p.a. i art. 35 k.p.a. Jednocześnie w sprawie brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla zachowania organu w tym zakresie. Konsekwencją przyjęcia, że stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa było wymierzenie organowi grzywny. Przy ustalaniu jej wysokości Sąd uwzględnił fakt, że PINB w M. pomimo uchybienia terminu, ostatecznie wydał decyzję w przedmiocie wniosku skarżącej, a zatem orzeczona grzywna jest adekwatna do stopnia naruszenia przez organ przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 461).