II SAB/Gl 19/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi W. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w przedmiocie postepowania wznowieniowego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania akt sprawy; 4) zasądza na rzecz strony skarżącej od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5) oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia 3 lutego 2021 r. W. F. (dalej: skarżący) złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) dot. sprawy nr [...], obejmującej postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], utrzymującą w mocy w całości decyzję nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., zatwierdzającą projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią garażową w Z. na działce nr ewidencyjny 1. Pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania, przywołując jako podstawę żądania art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a). Postanowieniem z [...] r. nr [...], ŚWINB wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z dnia [...] r., a następnie na mocy postanowienia z dnia [...] r., zawiesił to postępowanie z urzędu, w związku z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego przez skarżącego. W wyniku skargi na ww. decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, oddalono skargę wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 29 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 706/19. W dniu 20 września 2019 r., ŚWINB otrzymał akta sprawy w związku ze stwierdzeniem prawomocności przywołanego orzeczenia. W dniu 26 sierpnia 2020 r. do ŚWINB Katowicach wpłynęło ponaglenie skarżącego na niezałatwienie ww. sprawy. Pismem z dnia 31 sierpnia 2020 r. organ przedstawił dotychczasowy przebieg czynności w sprawie, informując jednocześnie, że postanowieniem z dnia [...] r., znak [...]podjął zawieszone postępowanie, a decyzją z dnia [...] r., znak [...]odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] r. Od tej decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył skarżący, w wyniku którego GINB rozstrzygnięciem z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po uzyskaniu informacji o tej decyzji ŚWINB wystąpił o wypożyczenie akt sprawy do WSA w Warszawie dopiero w dniu 5 lutego 2021 r. tym uzasadniając brak załatwienia sprawy/. Pismem z 3 lutego 2021 r. skarżący wniósł o stwierdzenie rażącej przewlekłości postępowania prowadzonego przez ŚWINB, zasądzenie od organu kosztów postępowania, wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a także zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie jednego miesiąca. Skarżący wskazał na naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. i art. 12 k.p.a. Zarzuty zawarte w skardze zostały powtórzone w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 6 sierpnia 2021 r., podobnie jak i argumentacja, która została uzupełniona i rozwinięta. Pełnomocnik zwrócił zwłaszcza uwagę na to, że organ powinien był zwrócić się o wypożyczenie akt sprawy do WSA w Warszawie bezpośrednio po otrzymaniu decyzji GINB w dniu [...] r. W odpowiedzi na skargę organ ustosunkował się do podstaw wznowieniowych wskazanych przez skarżącego w wniosku o wznowienie i zwięźle przedstawił przebieg postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga na przewlekłość postępowania jedynie w części okazała się zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 i 4a p.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), przy czym zgodnie z art. 52 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący pismem z dnia 18 sierpnia 2020 r. złożył ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie za pośrednictwem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 k.p.a. Przyjąć zatem należy, że skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Skarżący wskazał, że od momentu zwrotu akt do organu, po stwierdzeniu prawomocności orzeczenia z dnia 29 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 706/19 organ nie podjął czynności do których był obowiązany, mimo że 20 września 2020 r. otrzymał akta sprawy. Po uchyleniu w dniu [...] r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji ŚWINB z [...] r. (wpłynęła do organu [...] r.), wydanej w wyniku wznowienia postępowania, organ II instancji winien był w terminach przewidzianych w k.p.a. podjąć nową decyzję. Do dnia złożenia skargi tego nie uczynił, powołując na swoje usprawiedliwienie takie okoliczności jak przekazanie akt sprawy do WSA w Warszawie w związku ze złożonym przez skarżącego sprzeciwem od decyzji uchylającej GINB. Dopiero w dniu 5 lutego 2021 r. organ wystąpił do Sądu o wypożyczenie akt, informując stronę o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na 26 lutego 2021 r. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W świetle zaś § 3 tego artykułu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Niedochowanie powyższych terminów może skutkować zarzutem prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły. Tym ostatnim jest, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 stan, kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie utrwalony jest pogląd, że przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i bez uzasadnionej, i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 12 k.p.a.). Mamy więc do z nią do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wobec tego, w ocenie Sądu, stan przewlekłości postępowania ŚWINB-u nie budzi żadnej wątpliwości zważywszy zwłaszcza na brak uzasadnienia dla podejmowanych czynności oraz odstęp czasowy między nimi. Obowiązkiem organu pozostaje zabezpieczenie sobie akt sprawy na tyle, na ile jest to konieczne dla podjęcia rozstrzygnięcia mieszczącego się w jej ramach. Nie może stanowić usprawiedliwienia dla organu to, że obowiązku tego nie zrealizował i był zmuszony występować o udostępnienie akt do Sądu. Ponadto, rację ma pełnomocnik skarżącego, że wystąpienie o wypożyczenie akt, jeśli było konieczne zdaniem organu, powinno nastąpić bezzwłocznie po uzyskaniu informacji o wydanej przez GINB decyzji. Sprawa nie została załatwiona do czasu wniesienia skargi, Sąd uznał za stosowne zobowiązać organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie dwóch miesięcy od otrzymania akt sprawy. Natomiast podejmowanie wskazanych czynności, mimo ich negatywnej oceny, nie pozwala na przyjęcie, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, znajdujące swój wyraz m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 lipca 2021 r., SAB/Kr 92/21: "Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia." Czynność zwrócenia się o wypożyczenie akt tej samej sprawy do WSA w Warszawie, aczkolwiek spowodowana zaniedbaniem organu, znajduje racjonalne usprawiedliwienie. Trudno bowiem wymagać, aby ŚWINB orzekał bez dysponowania tymi aktami. Opóźnienie związane z wystąpieniem o akta częściowo tłumaczy oczekiwanie na ich przekazanie przez GINB, co nie nastąpiło z powodu wniesienia sprzeciwu, a o czym organ dowiedział się dopiero [...] r. O przekazanie akt wystąpił 5 lutego 2021 r., a zatem ze zwłoką, ale trudno uznać, że tym samym przewlekłość cechowało rażące naruszenie prawa. Sad oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej. "Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2021 r. I SAB/Po 29/20, CBOSA). Nie mamy tutaj do czynienia ze szczególnie nagannym przypadkiem przewlekłości i nie ma, zdaniem Sądu, obawy, że ŚWINB nie załatwi sprawy w terminie wyznaczonym w wyroku. Z kolei instytucja w postaci przyznania "sumy pieniężnej" ma głównie funkcję kompensacyjną. "Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej. " (wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r.,OSK 1322/19, CBOSA). Dostrzeżona przewlekłość, nie mająca charakteru szczególnie nagannego, nie spowodowała w ocenie Sądu, takich skutków, które wymagałyby kompensaty (szkody czy krzywdy). W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.