II SAB/Gl 2/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi I. B. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie niezałatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. I. B. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o zwrot nieruchomości będącej aktualnie częścią ul. [...], stanowiącej przed wywłaszczeniem całość z działką nr [...]. Analogiczny wniosek złożył w dniu [...] r. jej brat G. H. Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. zwrócił się do Wojewody o wyłączenie od rozpoznania sprawy, powołując się na art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 25 i 26 § 2 k.p.a. a także na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/2003. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda wyznaczył jako organ właściwy do rozpoznania sprawy o zwrot nieruchomości Prezydenta Miasta C., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że nieruchomość wpisana jest w księdze wieczystej KW [...] jako własność Miasta K. Sprawy z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości należą do właściwości starosty. W miastach na prawach powiatu funkcję starosty pełni prezydent miasta. K. są miastem powiatowym, zatem Prezydent Miasta K. jest zarazem Starostą Powiatu i w konsekwencji organem I stopnia do rozstrzygania spraw związanych ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w powołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów NSA, w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy i reprezentujący to miasto oraz jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Pozostaje on bowiem ze stroną (którą w sprawie jest Miasto K.) w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć choćby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. W konsekwencji sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości podlega rozpoznaniu przez Prezydenta Miasta C. Organ ten [...] r. wydał decyzję umarzająca postępowanie o zwrot. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę decyzją z dnia [...] r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Powołując się na tę decyzję Wojewody Skarżąca pismem z dnia [...] r. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. z zażaleniem na przewlekłe załatwianie sprawy. Jak wynika z akt sprawy, zażalenie to nie zostało przesłane do Wojewody, natomiast Prezydent Miasta K. wydał postanowienie z dnia [...] r., którym przekazał zażalenie Prezydentowi C., jako organowi właściwemu w sprawie. Na postanowienie to G. H. i I. B. złożyli zażalenie a Wojewoda uchylił je w całości rozstrzygnięciem z dnia [...] r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z treści zażalenia z dnia [...] r., błędnie skierowywanego przez strony do Prezydenta Miasta K. wynika, że jest ono zażaleniem na bezczynność organu rozpoznającego sprawę zwrotu nieruchomości. Właściwym do rozpoznania zażalenia na bezczynność jest organ nadrzędny nad organem I stopnia, w niniejszej sprawie Wojewoda. Prezydent Miasta K. winien zatem przekazać zażalenie do Wojewody jako organu właściwego albo zwrócić je stronie z pouczeniem o trybie wnoszenia takiego środka prawnego jak zażalenie na bezczynność. Wadliwym natomiast było przekazanie zażalenia na bezczynność właściwemu w sprawie organowi I instancji. W postanowieniu Wojewoda jednocześnie poinformował strony, że wniesione zażalenie na bezczynność zostanie rozpoznane przez Wojewodę w odrębnym postępowaniu prowadzonym na zasadach art. 37 k.p.a. Z akt sprawy pośrednio wynika (pismo naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami UM w C. z dnia [...] r.), że Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. uznał zażalenie na bezczynność za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi Miasta C. trzymiesięczny termin do załatwienia sprawy. Postanowienie Wojewody z dnia [...] r. zostało jednak zrozumiane przez strony w ten sposób, że sprawy nie prowadzi już Prezydent Miasta C., lecz Prezydent Miasta K. – takie przekonanie zostało przez skarżącą wyrażone w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Mieniem UM w K. W odpowiedzi organ ten wyjaśnił stronie w piśmie z dnia [...] r., że przekonanie takie jest błędne, organem właściwym do rozpoznania sprawy nadal pozostaje Prezydent Miasta C. Pomimo tego wyjaśnienia skarżąca nadal prowadziła jednak korespondencję z Prezydentem Miasta K. Pismem z dnia [...] r. I. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. Zarzuciła przewlekłość postępowania, poświadczanie nieprawdy w dokumentach, mataczenie, utrudnianie dostępu do informacji o sprawie, przekroczenie uprawnień. W skardze obszernie opisano postępowania i czynności dokonywane przez wszystkie zaangażowane w sprawie organy. Skarżąca zarzuciła także, że sprawa została niezasadnie przekazana do rozpoznania Prezydentowi Miasta C. Skarżąca zażądała: niezwłocznego nieodpłatnego zwrotu nieruchomości, ukarania winnych funkcjonariuszy na podstawie art. 271 kodeksu karnego, zasądzenia odszkodowania za każdy miesiąc przewlekłości w załatwieniu sprawy. Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 r. skarżąca podała, że wnosi o wydanie wyroku stwierdzającego naruszenie prawa i przewlekłość postępowania, albowiem Prezydent Miasta K. przekazał sprawę Wojewodzie dopiero [...] r., podczas gdy wniosek o zwrot został złożony [...] r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przedmiotem skargi może być bezczynność organów administracji w sprawach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 tej ustawy. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy, jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu. W odniesieniu do zarzutu bezczynności środkiem takim jest zażalenie na bezczynność w postępowaniu administracyjnym, wnoszone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do organu wyższego stopnia. W przekonaniu Sądu Skarżąca przed wniesieniem skargi dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu administracyjnym, albowiem wniosła pismo zawierające zarzut bezczynności Prezydenta Miasta K. Pismo to co prawda nie zostało skierowane do organu właściwego, jakim był Wojewoda, okoliczność ta nie ma jednak istotnego znaczenia dla oceny skuteczności działań strony. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. powinno bowiem ono być przekazane do organu właściwego. Jak wynika z akt sprawy, do przekazania takiego w praktyce doszło, jakkolwiek przedmiotem rozpoznania Wojewody nie była bezczynność Prezydenta Miasta K. Nie ma jednak znaczenia, że w istocie zażalenie na bezczynność tego organu nie zostało rozpoznane w toku administracyjnym przed wniesieniem skargi do sądu, albowiem przepisy art. 52 § 3 i 4 oraz art. 53 § 1 i 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania do skarg na bezczynność organu, co oznacza, że strona nie ma obowiązku wstrzymania się z wniesieniem skargi do sądu do czasu rozpoznania zażalenia przez organ wyższego stopnia. Badając zasadność skargi na bezczynność organu należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy dany organ administracji jest zobowiązany do działania, wydania aktu lub dokonania czynności. Bezczynność organu jest bowiem przypadkiem zaniechania, zatem może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy istnieje po stronie organu obowiązek działania. W konsekwencji, zgodnie z art. 149 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Rozstrzygnięcia takiej treści, z oczywistych względów, Sąd nie może skierować do organu, który w sprawie nie jest właściwy i nie jest uprawniony do działania. Należy przy tym wyjaśnić Skarżącej, że w postępowaniu sądowym dotyczącym skargi na bezczynność sąd nie może orzekać o innych żądaniach, w szczególności o jakichkolwiek roszczeniach odszkodowawczych, do kompetencji sądów administracyjnych nie należy też nakładanie sankcji karnych. Nadto zarzut bezczynności nie może dotyczyć minionych etapów postępowania administracyjnego. Sąd ocenia działanie organu administracji w czasie wniesienia skargi na bezczynność. Fakt, że na wcześniejszym etapie postępowania organ zwlekał z przekazaniem wniosku nie może skutkować uwzględnieniem skargi. Uwzględniając skargę, Sąd musiałby bowiem zobowiązać organ do dokonania czynności, która już została dokonana przed zgłoszeniem zarzutu bezczynności, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przed sądem. Badając okoliczności sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zarzut Skarżącej dotyczący bezczynności Prezydenta Miasta K. nie jest uzasadniony a skarga nie może zostać uwzględniona. Prezydent Miasta K. w niniejszym przypadku nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Kwestie właściwości organów rozpoznających sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 1997 ze zm.). Przepis ten został zmieniony art. 1 pkt 46 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 173, poz. 1218). Na skutek zmiany dodano do art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustęp 2, zgodnie z którym w sprawach m. in. z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w których stroną jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdz. 5 działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych, w związku z czym znajduje zastosowanie do wszystkich, również już toczących się postępowań od dnia wejścia zmiany w życie, to jest od [...] r. Należy jednak zwrócić uwagę, że również w stanie prawnym obowiązującym przed dniem [...] r., istniały normatywne podstawy do przesłanek wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach zwrotu nieruchomości stanowiących własność miasta, nie uległy bowiem zmianie przepisy k.p.a. regulujące kwestie wyłączenia organu. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., pracownik organu administracji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki oraz w sprawie, w której jest przedstawicielem strony. Przepis ten znajduje zastosowanie nie tylko do pracownika organu, lecz także do organu. W postępowaniu o zwrot nieruchomości stroną postępowania, obok wnioskodawcy, jest również gmina, w niniejszym przypadku Miasto K., jako aktualny właściciel nieruchomości. Prezydent Miasta K., jako organ wykonawczy gminy, uprawniony do jej reprezentacji na zewnątrz, spełnia przesłanki określone w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wyłączenie na podstawie art. 24 § 1 następuje z mocy prawa, co powoduje, że organ traci kompetencję do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zasadnie zatem Prezydent Miasta K. uznał się za wyłączonego od rozpoznania sprawy i pismem z dnia [...] r. przekazał ją do Wojewody. Zgodnie z art. 26 § 2 k.p.a. sprawa podlegała bowiem rozpoznaniu przez organ wyższego stopnia, w tym przypadku przez wojewodę. Organ ten był uprawniony przy tym do wyznaczenie do rozpoznania sprawy innego podległego sobie organu, co w sprawie uczyniono. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym nie można uznać, że Prezydent Miasta K. jest zobowiązany do prowadzenia i wydania rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, brak zatem podstaw do uwzględnienia skargi. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.|), orzekł jak w sentencji.