II SAB/Gl 2/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi W.L. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie naruszenia warunków korzystania ze środowiska 1. zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 1 miesiąca, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] r. obecnie skarżący W.L., powołując się na ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) oraz na przepisy wykonawcze, zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zawiadamiając ten organ o przekroczeniu dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych oraz ultra i infradźwięków, powodujących znalezienie się w ich zasięgu budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, stanowiącym zabudowaną nieruchomość położoną w C. przy ul. [...]. Zażądał podjęcia czynności przewidzianych prawem, tj. dokonania wiążących pomiarów uwzględniających fluktuację częstotliwości i parametrów fizycznych emisji, lokalizację źródła emisji, doręczenia mu wyników tych pomiarów oraz zmniejszenia poziomów pola elektromagnetycznego oraz naddźwięków i poddźwięków poniżej dopuszczalnych lub co najmniej do tych poziomów. Na wypadek nieprzestrzegania przez eksploatującego przepisów ochrony środowiska, wniósł o wstrzymanie użytkowania bądź instalacji w trybie art. 365 – 367 Prawa ochrony środowiska. Pismem z dnia [...] r. Kierownik Delegatury w C. Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska poinformował skarżącego, że wykonane w ramach monitoringu środowiska pomiary pola elektromagnetycznego dla centralnej dzielnicy miasta C. nie wykazały przekroczeń standardów. Poinformował też, że pismo skarżącego zostało również przekazane Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w C. w części dotyczącej zgłaszanego zagrożenia zdrowia ludzi. Dalsza wymiana korespondencji pomiędzy skarżącym a organem nie doprowadziła do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w trybie przepisów postępowania administracyjnego. Organ konsekwentnie bowiem stał na stanowisku, że żądania skarżącego nie mieszczą się w jego ustawowych kompetencjach. Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł do Ministra Środowiska skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Skarga ta została przekazana pismem do załatwienia zgodnie z właściwością Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Ten ostatni pismem z dnia [...] r. przekazał skargę organowi wojewódzkiemu celem jej załatwienia w trybie art. 227 i nast. k.p.a. Z kolei pismem z dnia [...] r. skarżący wezwał organ wojewódzki do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w załatwieniu jego wniosku. W odpowiedzi na to wezwanie organ pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącego, że brak jest podstaw prawnych do załatwienia sprawy zgodnie z jego żądaniami, stąd też nie można uznać, aby doszło do naruszenia prawa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, skarżący obszernie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i powtórzył swoje żądania formułowane wcześniej przed tym organem. Wniósł m.in. o nakazanie organowi zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a., przeprowadzenia postępowania dowodowego i zawiadomienia skarżącego o przeprowadzonych dowodach oraz wydania decyzji w oparciu o art. 104 k.p.a. i nast. W sytuacji potwierdzenia zarzutów skarżącego, wniósł ponadto o zmniejszenie poziomów pola elektromagnetycznego poniżej dopuszczalnych lub co najmniej do tych poziomów oraz o wstrzymanie działalności podmiotu korzystającego ze środowiska i wstrzymanie użytkowania urządzenia bądź instalacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). W pierwszej zatem kolejności należało rozstrzygnąć, czy w niniejszej sprawie zwłoka organu w załatwieniu wniosku skarżącego należy do przypadków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Na tak postawione pytanie należało udzielić pozytywnej odpowiedzi. Poza sporem pozostaje w sprawie, że rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] r. organ nie wydał do dnia rozpoznania niniejszej skargi na bezczynność żadnej decyzji, ani postanowienia rozstrzygającego ten wniosek. Nie wnikając w merytoryczną ocenę zasadności twierdzeń organu zawartych w pisemnych odpowiedziach na wystąpienia skarżącego, jak i w odpowiedzi na skargę, wskazać przyjdzie, że takie stanowisko organu winno skutkować wydaniem postanowienia w trybie art. 61a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (a za takie żądanie należy uznać wniosek skarżącego z dnia [...] r. poparty jego późniejszymi wystąpieniami), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na takie postanowienie przysługuje zażalenie (§ 2). Co prawda cytowany przepis wszedł w życie dopiero z dniem 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), to jednak wskazać przyjdzie, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sądy administracyjne orzekają na podstawie stanu faktycznego i przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania. Dodatkowo, wobec braku przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej, mogących znaleźć w niniejsze sprawie zastosowanie, również organ winien był po 11 kwietnia 2011 r. zastosować znowelizowane przepisy k.p.a. i wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a tego kodeksu. W tym stanie rzeczy już samo zaniechanie wydania postanowienia z art. 61a k.p.a. stanowi o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która trwa co najmniej od dnia 11 kwietnia 2011 r. i jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie. Stwierdzić przyjdzie ponadto, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia służących skarżącemu w postępowaniu przed organem administracyjnym, a więc czyni zadość wymaganiom określonym w art. 52 § 1 p.p.s.a. Takim środkiem zaskarżenia, o którym mowa w powołanym przepisie jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.). Za takie zażalenie uznać bowiem należało pismo skarżącego z dnia 10 września 2011 r. adresowane do Ministra Środowiska, a następnie przekazane Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Jakkolwiek pismo to zatytułowane zostało jako "skarga", a skarżący powołał się na art. 376 pkt 4 Prawa ochrony środowiska, to nie może być wątpliwości, że w jego treści skarżący domaga się załatwienia sprawy w formie procesowej i kwestionuje brak podjęcia stosownych działań przez organ wojewódzki w celu rozstrzygnięcia jego wniosku. Tym samym w ocenie Sądu pismo to spełnia wymogi zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Skoro zatem w niniejszej sprawie nie doszło do wydania postanowienia, ani też żadnego innego rozstrzygnięcia, do którego wydania organ był zobligowany przepisami prawa, to Sąd uznał skargę na bezczynność organu za zasadną i orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 149 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie powołanego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 17 maja 2011 r. Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Do takiego wniosku Sąd doszedł wobec faktu, że nowelizacja k.p.a. przewidująca wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania weszła w życie dopiero z dniem 11 kwietnia 2011 r., a jednocześnie organ przed jej wejściem w życie, jak i później, udzielał skarżącemu pisemnych odpowiedzi na jego wniosek i późniejsze pisma. O kosztach postępowania nie orzeczono, albowiem postanowieniem z dnia 8 lutego 2012 r. skarżący został zwolniony z wpisu od skargi, a innych kosztów w niniejszym postępowaniu nie wykazał. Z uwagi na przedmiot skargi, którym jest bezczynność organu, Sąd nie miał podstaw do oceny merytorycznych aspektów żądania wszczęcia postępowania. Wskazać jeszcze przyjdzie, że określony w wyroku termin do załatwienia wniosku skarżącego przez organ wojewódzki liczy się od dnia doręczenia akt niniejszej sprawy temu organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.).