II SAB/Gl 206/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi B. D. , I.D. na bezczynność Wójta Gminy Rajcza w przedmiocie nadania preferencji terenom osadniczym na terenie [...] Parku Krajobrazowego w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego oddala skargę. Skarżący I. D. i B. D. , pismem z dnia [...]r., z powołaniem na przepis art. 101a ust. 1 ustawy z dnia [...]r. o samorządzie gminnym (wówczas: Dz.U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g, wnieśli do tut. Sądu skargę na bezczynność Wójta Gminy R. w zakresie: 1) niewykonania czynności nakazanej prawem przyznania na podstawie § 2 pkt 7 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zwanego dalej rozporządzeniem Nr [...], preferencji w realizacji przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego, które równocześnie zapewnią zachowanie zabytkowych układów osadniczych, ochronę obiektów zabytkowych budownictwa regionalnego oraz zapewniają możliwość odbioru odpadów bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości przez cały rok, tj. utwardzenia dróg dojazdowych na terenie [...] Parku Krajobrazowego w rejonie dzielnicy [...] i [...] w R. ; 2) nieustalenia harmonogramu odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w rejonach górskich w rejonie dzielnicy [...] i [...] w R. przez okres całego roku. Skarżący zarzucili Wójtowi naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) § 2 pkt 7 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Nr [...], tj. nienadania w drodze zarządzenia terenom osadniczym w obszarze [...] Parku Krajobrazowego preferencji w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego, w tym innych przedsięwzięć w związku z obowiązkiem stosowania w gospodarce przestrzennej zasad zapewniających zachowanie zabytkowych układów osadniczych, ochronę obiektów zabytkowych budownictwa regionalnego, wdrażania regionalnych form architektury; 2) art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (wówczas: Dz.U z 2023 r., poz. 1469 z późn. zm.), zwanej dalej u.u.c.p., w związku z § 11 pkt 2 i § 13 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...]r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie R. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., poz. [...]), zwanej dalej Regulaminem, poprzez niezapewnienie odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w rejonach górskich na obszarach [...] Parku Krajobrazowego przez okres całego roku. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do: a) nadania preferencji terenom osadniczym na terenie [...] Parku Krajobrazowego w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego, w tym w zakresie realizacji przedsięwzięcia - utwardzenia drogi w dzielnicy [...] i [...] w R. ; b) do ustalenia harmonogramu odbioru śmieci w gminie R. z zapewnieniem odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w rejonach górskich na obszarach [...] Parku Krajobrazowego w dzielnicy [...] i [...] przez okres całego roku; 2) stwierdzenie, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności; 3) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do realizacji wskazanych wcześniej nakazów (pismo z dnia 10 maja 2023 r.). W odpowiedzi na wezwanie organ w piśmie z dnia 21 sierpnia 2023 r. wyraził stanowisko, że rozporządzenie Nr [...] nie nakłada na jednostkę samorządu obowiązków, realizacji których domagają się skarżący. Ponadto odmówił regulowania kwestii właścicielskich nieruchomości położonych w ciągu dróg wewnętrznych. W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności powołali się na swój interes prawny, który wynika z prawa własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, który znajduje się na terenach osadniczych [...] Parku Krajobrazowego. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar drogi prowadzący do zabudowań w dzielnicach [...] i [...] został określony jako tereny komunikacji - drogi wewnętrzne (KDW), których podstawowym przeznaczeniem są drogi nie zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych - drogi wewnętrzne, w tym istniejące drogi polne, leśne, bez wskazania, że są to również drogi dojazdowe do terenów osadniczych. Brak utwardzenia drogi powoduje, że skarżący nie mogą realizować swoich uprawnień właścicielskich m.in. poprzez niemożność przeprowadzenia remontu domu, gdyż firmy budowlane odmawiają świadczenia usług z uwagi na brak odpowiedniej jakości dojazdu. Utrudniony jest również dojazd dla służb ratowniczych. Ponadto taki stan rzeczy powoduje nadmierną emisję gazów wydzielanych do atmosfery. Droga ta nie jest również odśnieżana, co wymusza na skarżących konieczność zamieszkiwania w okresie zimowym poza ich domem. Ponadto wskazali, że od października do kwietnia zmuszani są dostarczać odpady do głównego ciągu komunikacyjnego, skąd dopiero są odbierane. Brak zapewnienia odbioru odpadów z terenu nieruchomości jest niezgodny z u.u.c.p. Skarżący konkludując przyjęli, że bezczynność Wójta Gminy - naruszającego prawo, negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną bowiem pozbawia ich możliwości zrealizowania obowiązku wynikającego z ustawy o ochronie przyrody, dbałości o stary drewniany dom, ogranicza ich prawo własności, tj. nie mogą zamieszkiwać w swoim domu przez cały rok, jak i nie zapewnia się im odbioru odpadów z ich nieruchomości przez cały rok, jak innym mieszkańcom gminy. Opisany interes prawny wynika z art. 140 i art. 144 k.c. w związku z art. 4 ustawy o ochronie przyrody; w związku z § 2 pkt 7 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Nr [...] oraz w związku z art. 6c ust. 1 u.u.c.p. Argumentując zarzut naruszenia rozporządzenia Nr [...] wyjaśniono kwestię adresata formułowanych w tym akcie nakazów. Przyjęto, że obowiązki te spoczywają na organach wykonawczych gmin położonych chociaż w części na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Wskazano również na art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., który stanowi, że zadaniem wójta jest zaspokajać zbiorowe potrzeby wspólnoty, w tym dotyczące dróg. Tymczasem terenom osadniczym w obszarze Parku nie przyznano nakazanych preferencji. Organy gminy dają natomiast pierwszeństwo inwestycjom służącym wszystkim mieszkańcom. Tymczasem, jak podnoszą skarżący, utwardzenie drogi dojazdowej w dzielnicy [...] i [...] stanowi nie tylko realizację obowiązków wynikających z ustawy o ochronie przyrody, ale i realizację obowiązków wynikających z przepisów gminnych. Inwestycja ta wpłynęłaby korzystnie na środowisko przyrodnicze, gdyż poruszające się pojazdy nie musiałyby wysilać silników, co ograniczyłoby emisję gazów do atmosfery. Ponadto pozwoliłoby to na odbieranie odpadów bezpośrednio z nieruchomości, a także umożliwiłoby dojazd służbom ratowniczym oraz firmom remontowo-budowlanym. W kwestii drugiego zarzutu skarżący wyjaśnili, że w piśmie z dnia 10 maja 2023 r. nie zawarli wezwania do usunięcia tej nieprawidłowości, gdyż nowelizacja art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. wykreśliła ten wymóg, który warunkował wniesienie skargi. Niemniej jednak we wspomnianym piśmie była mowa o tym, że brak utwardzenia drogi jest przyczyną nieodbierania odpadów w okresie jesienno-zimowym. Tymczasem obowiązkiem gminy jest zapewnienie czystości i porządku, a także tworzenie warunków niezbędnych ku temu (art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b u.u.c.p.). Następnie zwrócono uwagę, że § 11 pkt 2 i § 13 ust. 1 Regulaminu stanowi o tym, że odbiór odpadów powinien mieć miejsce bezpośrednio z nieruchomości na podstawie harmonogramu odbioru odpadów. Tymczasem Wójt Gminy pomimo takiego uregulowania nie podjął czynności zapewniających mieszkańcom terenów podgórskich odbioru odpadów bezpośrednio z nieruchomości w okresie jesienno-zimowym. Nakazywanie dowożenia odpadów do miejsca, z którego mogą być zabrane jest niezgodne z prawem. Zauważono przy tym, że często z przyczyn wywołanych problemami komunikacyjnymi śmieci muszą być gromadzone, co jest nieuprawnione, gdyż odbywa się to na terenie Parku Krajobrazowego objętego szczególną ochroną. Dostrzegając to, że utwardzenie drogi wymaga nakładów finansowych, skarżący wskazali możliwe rozwiązania w pozyskaniu środków na ten cel. Ponadto przedstawili działania jakie były podejmowane przed wniesieniem skargi, których celem było doprowadzenie do utwardzenia drogi. Konkludując skarżący stwierdzili, iż skarga jest konieczna bowiem problemu utwardzenia/budowy drogi może nie rozwiązać również nowa ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1722). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do żądania utwardzenia drogi prowadzącej do nieruchomości skarżących wyraził stanowisko, że rozporządzenie Nr [...] nie zawiera norm prawnych, które nakazywałyby Wójtowi lub Radzie Gminy podjęcie działań, których domagają się skarżący. Zdaniem organu, "przyznanie preferencji terenom osadniczym" nie oznacza nałożenia na gminę obowiązku zapewnienia właścicielom nieruchomości dojazdu do budynków znajdujących się na terenie Parku Krajobrazowego poprzez wytyczenie geodezyjne szlaku komunikacyjnego, uregulowanie stosunków właścicielskich (np. w drodze zasiedzenia, uwłaszczenia bądź ustalenia spadkobierców), przekształcenia szlaku komunikacyjnego w drogę publiczną i następnie utwardzenie powstałej drogi. Dodano również, że budynek skarżących nie stanowi obiektu zabytkowego. Tym samym chybiona jest próba uzasadniania istnienia nakazu wykonania przez gminę prac drogowych do nieruchomości skarżących koniecznością ochrony zabytkowych układów osadniczych i budownictwa regionalnego. Następnie Wójt Gminy ustosunkował się do kwestii braku harmonogramu odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w rejonie dzielnicy [...] i [...] przez okres całego roku. Podniósł, że taki harmonogram istnieje. Zawiera on informację o datach odbioru odpadów, a także informację o tym, że odpady należy w terminie ich odbioru w odpowiednich opakowaniach wystawić przed posesję lub dostarczyć do miejsca gdzie możliwy jest dojazd samochodu śmieciarki. Wyjaśniono dodatkowo, że specyfika terenu Gminy R. (teren górzysty z licznymi wąwozami, ciekami wodnymi i osuwiskami), w tym rozproszona zabudowa w przysiółkach górskich powoduje, że pojazdy przeznaczone do odbioru odpadów komunalnych z przyczyn technicznych nie dojadą do wszystkich nieruchomości. Zatem organizacja odbioru odpadów musi tę okoliczność uwzględniać. Reasumując organ stanął na stanowisku, że art. 6c u.u.c.p. nie zawiera dyrektywy nakazującej Gminie taką organizację odbioru odpadów komunalnych, aby każdorazowo pojazd przystosowany do odbioru odpadów komunalnych odbierał je bezpośrednio z nieruchomości objętej systemem odbioru odpadów komunalnych. Skoro norma taka nie istnieje to nie można przypisać Gminie R. bezczynności. W końcowej części odpowiedzi na skargę organ uznał, że skarżący nie tylko nie wykazali istnienia obowiązku wykonania czynności, których od organu się domagają, ale przede wszystkim nie wykazali jaki to ich interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Z tego też względu – w ocenie Wójta Gminy – skarga jest niedopuszczalna. Zarządzeniem z dnia 6 listopada 2023 r., Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu, działając na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., rozdzielił wniesione przez skarżących skargi na: (1) bezczynność w sprawie nadania preferencji terenom osadniczym na terenie [...] Parku Krajobrazowego w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego oraz (2) bezczynność w sprawie ustalenia harmonogramu odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z nieruchomości. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ta skarga, która dotyczy nadania preferencji terenom osadniczym na terenie [...] Parku Krajobrazowego w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego. Rozpoznając skargę w tak określonym przedmiocie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 171/23, wydanym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1461/24, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. Jako powód takiego rozstrzygnięcia NSA wskazał nieważność postępowania, gdyż strony postępowania zostały pozbawione możności obrony swych praw w myśl art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozpoznał bowiem sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy brak było ku temu podstaw prawnych. Przedmiotem skargi nie była wymieniona w tym przepisie bezczynność organu administracji. Ponadto stroną postępowania sądowego prowadzonego na skutek skargi wniesionej w trybie art. 101a u.s.g. są nie tylko skarżący oraz organ gminy, którego zaniechania lub działania skarga dotyczy, ale także organ nadzoru nad działalnością gminną, albowiem zgodnie z art. 101a ust. 2 u.s.g. to na ten podmiot sąd może nałożyć obowiązek wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Konieczność udziału w postępowaniu organu nadzoru nad działalnością gminną powoduje, że tego rodzaju sprawy nie mogą być rozpoznawane w trybie uproszczonym. Po zwrocie akt do tut. Sądu oznaczono jako uczestnika postępowania organ nadzoru - Wojewodę [...] i doręczono mu odpisy pism procesowych oraz odpis powołanego wyroku NSA. Na dzień 20 stycznia 2025 r. wyznaczono rozprawę, podczas której skarżący oraz organ podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Dodatkowo pełnomocnik skarżących wskazała, że realizacja postulatów z § 2 ust. 7 rozporządzenia Nr [...] winna przybrać formę aktu prawnego o charakterze generalnym stanowionego przez Radę Gminy bądź przez Wójta. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania – Wojewody [...], wskazała, że po stronie gminy brak jest kompetencji do podejmowania zadań w formach, które podlegałyby nadzorowi wojewody. Nie znalazła też podstaw do nałożenia w niniejszej sprawie na organ nadzoru nakazu, o którym mowa w art. 101a ust. 2 u.s.g. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć przyjdzie, że sprawa jest rozpoznawana ponownie, po wyroku NSA z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1461/24. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednak w niniejszej sprawie wystąpienie podstawy nieważności postępowania spowodowało, że Sąd drugiej instancji nie odniósł się do przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Jak wskazał ten Sąd w wyroku przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania, ocena zasadności podstaw kasacyjnych i idące za tym związanie Sądu pierwszej instancji dokonaną przez NSA wykładnią prawa sprawiłaby, że ponowne rozpoznanie sprawy w celu przeprowadzenia postępowania niedotkniętego nieważnością byłoby nic nieznaczącą formalnością. W świetle powołanego wyroku obowiązkiem Sądu pierwszej instancji, przed przystąpieniem do ponownego rozpoznania sprawy, było skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie oraz oznaczenie organu nadzoru nad działalnością gminną jako uczestnika postępowania, zapewniając mu jednocześnie wszelkie prawa z tym związane. Tym obowiązkom uczyniono zadość. Zarządzeniem z dnia 19 listopada 2024 r. wyznaczona została na dzień 20 stycznia 2025 r. rozprawa, o czym zawiadomiono pełnomocników skarżących i organu. Z kolei zarządzeniem z dnia 26 listopada 2024 r. oznaczono Wojewodę [...] jako uczestnika postępowania oraz doręczono mu odpis skargi i odpowiedzi na skargę, a także kopię powołanego wyżej wyroku NSA oraz zawiadomiono o terminie rozprawy. Jakkolwiek z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i z art. 86 u.s.g. wynika, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu gminnego, poza wojewodą, jest Prezes Rady Ministrów, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa, to skład obecnie orzekający uznał, że ewentualne zastosowanie dyspozycji art. 101a ust. 2 u.s.g. w odniesieniu do organu nadzoru, ze względu na przedmiot niniejszej sprawy, dotyczyć może wyłącznie wojewody. Sprawa niewątpliwie nie należy bowiem do spraw finansowych, zaś kompetencja Prezesa Rady Ministrów wynikać winna z przepisów szczególnych. W nauce prawa administracyjnego dominuje bowiem pogląd, iż jeśli ustawodawca nie przypisał wyraźnie określonej kompetencji organowi nadzoru wyspecjalizowanego, to właściwy jest organ nadzoru ogólnego, czyli wojewoda (zob.: P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki: Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, art. 86). Zakładając, że na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie zachodzą już przesłanki jego nieważności, przystąpić przyjdzie do merytorycznej oceny skargi na bezczynność organu gminy w sprawie nadania preferencji terenom osadniczym na terenie [...] Parku Krajobrazowego w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego. Skład obecnie orzekający w pełni podziela dokonaną w tym zakresie przez tut. Sąd ocenę wyrażoną w uzasadnieniu uchylonego wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 171/23, i przyjmuje ją jako własną. Przypomnieć zatem i powtórzyć przyjdzie, że materialnoprawną podstawą skargi jest art. 101a ust. 1 u.s.g. Stanowi on, że przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Bezczynność skarżona na tej podstawie dotyczy sytuacji, gdy organ gminy nie podejmuje nakazanej prawem czynności w ogóle albo gdy dochodzi do zaniechania jej wykonywania. Podmiotem legitymowanym do złożenia skargi w trybie art. 101a u.s.g. jest każdy, kto może wykazać, że w wyniku bezczynności organu gminy albo w wyniku podjęcia przez organ gminy czynności prawnej lub faktycznej został naruszony (a nie tylko zagrożony) jego interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W badanej sprawie poza sporem jest, że skarżący są właścicielami działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, znajdującej się w obszarze [...] Paku Krajobrazowego. Przepisy rozporządzenia nr [...] skierowane są m.in. do właścicieli działek tam zlokalizowanych. Ponadto działka skarżących znajduje się na terenie Gminy R. , w związku z czym są oni również adresatami uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie R. . Wobec tego posiadają oni interes prawny dla złożenia przedmiotowej skargi. Z kolei przedmiotem skargi z art. 101a ust. 1 u.s.g. objęte są czynności nakazane prawem, czynności prawne lub faktyczne z zakresu administracji publicznej. Określenie "czynność", bez uszczegółowienia jej rodzaju i charakteru, skutkuje koniecznością szerokiej wykładni tego pojęcia. Ze względu na odesłanie do art. 101 u.s.g. powinna to być czynność z zakresu administracji publicznej, odpowiadająca wymogom wskazanym w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W zakres czynności, o jakich mowa w tym przepisie, wchodzić będą czynności prawne podejmowane w różnych formach, jak również czynności faktyczne, a w zasadzie czynności materialno-techniczne, skoro mają być one nakazane prawem (zob. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101a). Jak zaznaczono wcześniej, jednym z podstawowych warunków koniecznych do uwzględnienia skargi wniesionej na bezczynność organu gminy w trybie art. 101a u.s.g. jest istnienie normy prawnej nakazującej organowi gminy wykonanie określonych czynności. Musi zatem istnieć ustawowy obowiązek do podjęcia przez organ określonych czynności, aby można było mówić - w razie jego niewykonania - o bezczynności organu (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1131/18). Zdaniem skarżących taki obowiązek zawarty został w § 2 pkt 5 i 7 rozporządzenia Nr [...]. Dlatego też zarzuty skarżących należy poddać ocenie pod kątem sformułowania w powołanych przepisach obowiązków, których realizacja spoczywałaby na organach gmin, w obszarze których zlokalizowany jest [...] Park Krajobrazowy. Zgodnie ze wspomnianymi uregulowaniami rozporządzenia Nr [...] ochronę i kształtowanie środowiska i krajobrazu, mającą na celu zachowanie walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych obszaru Parku i jego otuliny należy realizować poprzez: stosowanie w gospodarce przestrzennej zasad zapewniających zachowanie zabytkowych układów osadniczych, ochronę obiektów zabytkowych budownictwa regionalnego, wdrażanie regionalnych form architektury (pkt 5); przyznanie preferencji terenom osadniczym w obszarze Parku dla działań związanych z porządkowaniem gospodarki wodno-ściekowej, usuwaniem i unieszkodliwianiem odpadów oraz dla innych przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego (pkt 7). W treści tych przepisów, jak i w pozostałych, które znajdują się w tym akcie, nie można doszukać się obowiązku organu gminy polegającego na realizacji inwestycji drogowych na terenie Parku, w tym na utwardzaniu nieformalnych ciągów komunikacyjnych. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że niedopuszczalnym jest domniemywanie nakazów skierowanych wobec organów gminy, czy też ich wywodzenie w drodze wykładni przepisów prawa. Winny być one bowiem wyrażone jednoznacznie, czego wymaga zasada określoności. Właściwy organ nie może mieć wątpliwości co do spoczywających na nim obowiązków. Wobec tego nieuprawnionym jest wyprowadzanie ze zwrotu o "przyznaniu preferencji terenom osadniczym" powinności dla organów gminy w przedstawianym przez skarżących zakresie. Każdy z przywołanych przepisów dotyczy innych aspektów ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Otóż § 2 pkt 5 rozporządzenia Nr [...] dotyka kwestii kształtowania zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca nakazuje w ramach tego procesu zadbać o formy zabytkowe i formy regionalnej architektury. Nie mówi natomiast nic o tworzeniu układu dróg, które miałyby skomunikować istniejące zabudowania (w tym również zabytkowe) z drogami publicznymi. Uwagę tą należy także odnieść do § 2 pkt 7 rozporządzenia Nr [...]. Przepis ten z kolei daje prymat wszelkim działaniom związanym z gospodarką odpadami i ściekami, które pozytywnie wpłynęłyby na stan środowiska. Wskazywanie więc na zwiększoną emisję gazów przez pojazdy, które wysilają silniki przy poruszaniu się nieutwardzoną drogą nijak się ma do przywołanego uregulowania. W tych kategoriach nie można również rozpatrywać braku możliwości odbierania odpadów komunalnych bezpośrednio z terenu nieruchomości skarżących. Wiąże się to nie tyle z potrzebą budowy/utwardzania dróg, co wprowadzeniem rozwiązań w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Dodać przy tym przyjdzie, że wynikający z ustawy obowiązek uchwalenia takiego regulaminu został przez organ gminy zrealizowany, zaś jego ewentualna niezgodność z prawem, również w zakresie pominięcia określonych regulacji, mogłaby stanowić podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jednak nie na bezczynność organu a na konkretną uchwałę (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Konkludując stwierdzić należy, że pozbawione podstaw prawnych jest żądanie skarżących odnoszące się do nakazania Wójtowi Gminy podjęcia działań mających doprowadzić do utwardzenia drogi wewnętrznej prowadzącej do ich nieruchomości. We wskazywanym przez nich akcie prawa, tj. rozporządzeniu nr [...] nie znajduje się nakaz podjęcia tego rodzaju czynności przez organ gminy. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl