II SAB/Gl 21/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu w przedmiocie załatwienia sprawy z wniosku R. i J. R. z dnia [...] r. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku złożonym w dniu [...] r. R. i J. R. reprezentowani przez pełnomocnika domagali się od Wojewody [...] stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgę wieczystą Nr [...]. Uzasadniając wniosek ich pełnomocnik powołał się na treść art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i podał, że właścicielem nieruchomości jest Gmina Z. a wnioskodawcom przysługuje do niej prawo wieczystego użytkowania. Część nieruchomości znalazła się w pasie drogowym autostrady A-4, której przebieg został ustalony decyzją lokalizacyjną Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] r. Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r. Zgodnie z tą decyzją pas drogowy autostrady przebiega przez środek znajdującego się na działce budynku. Ponieważ wszczęte w oparciu o ten wniosek postępowanie nie zostało zakończone J. R. pismem z dnia [...] r. złożył zażalenie do Ministra Infrastruktury na niezałatwienie sprawy w przewidzianym terenie. Zażalenie to zostało przekazane według właściwości Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. W toku postępowania zażaleniowego J. R. wniósł skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Wojewody [...] wnosząc o wyznaczenie Wojewodzie 14 – dniowego terminu na rozpatrzenie wniosku złożonego w dniu [...] r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił skrótowo przebieg dotychczasowego postępowania i zarzucił, że od ponad 10 lat Wojewoda [...] uchyla się od końcowego załatwienia sprawy, co uzasadnia skargę na jego bezczynność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie opisując przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Stwierdził, że z przebiegu linii rozgraniczających teren autostrady, zaznaczonych w załączniku graficznym do w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. o ustalenia przebiegu autostrady wynika, iż w dacie wydania tej decyzji z nieruchomości oznaczonej numerem działki 1 o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Gminy Z., ówcześnie w wieczystym użytkowaniu "A" Sp. z o.o., miały powstać: powierzchnia na nabycia – [...] m2 oraz powierzchnia pozostała. Prezydent Miasta Z. po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika ówczesnego Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad z dnia [...] r. wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] r., zatwierdzającą podział ww. nieruchomości. W wyniku podziału powstały działki nr 2 o pow. [...] m2 oraz 3 o pow. [...] m2. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność powołanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., a następnie w dniu [...] r. – po ponownym rozpoznaniu sprawy – decyzją Nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia wydanego w dniu [...] r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa własności ww. nieruchomości. W związku z odwołaniem od tej decyzji wniesionym przez R. i J. R., Minister Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił ww. decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ( Wojewodę [...]). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister Budownictwa wskazał na konieczność jednoznacznego wyjaśnienia kwestii zakresu prowadzonego postępowania, gdyż działka nr 1 znajdująca się w użytkowaniu wieczystym R. i J. R. nie uległa podziałowi stosownie do linii rozgraniczających określonych w decyzji o lokalizacji autostrady płatnej A-4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 września 2006 r. oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...]. Z uzasadnienia wyroku wynika m.in., że podział nieruchomości mógł nastąpić tylko zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren autostrady ustalonymi w decyzji o jej lokalizacji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. (utrzymanym następnie w mocy postanowieniem Ministra Budownictwa z dnia [...] r.) Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone w związku z wnioskiem złożonym w dniu [...] r. Uzasadniając zawieszenie podał, iż kwestia podziału działki nr 1, znajdującej się w użytkowaniu wieczystym R. i J. R., ma charakter zagadnienia wstępnego ( w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa ) i ostateczne rozstrzygnięcie w tym zakresie jest niezbędne do ustalenia przedmiotu postępowania ( na co wskazano także w ww. decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] r.) w sprawie nabycia na własność Skarbu Państwa nieruchomości w trybie art. 14 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Prezydent Miasta Z., po ponownym rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika ówczesnego Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad z dnia [...] r. w sprawie podziału nieruchomości ozn. jako działka nr 1, decyzją Nr [...] z dnia [...] r. odmówił zatwierdzenia projektu podziału ww. nieruchomości na działki o pow. [...] m2 oraz o pow. [...] m2, jako podziału niezgodnego z decyzją lokalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] r. Przedmiotowa decyzja stała się wykonalna z dniem [...] r. Pismem z dnia [...] r. R. i J. R. wystąpili ( ponownie ) z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania. Zostało ono podjęte postanowieniem Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w którym stwierdzono, iż decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka 1. Po podjęciu postępowania decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa własności ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż konieczność zamieszczenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, linii rozgraniczających teren, przewidywał obowiązujący w dacie ustalenia lokalizacji tejże autostrady, przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych ( Dz. U. z 2001 r., Nr 110, poz. 1192 ze zm.), co miało na celu wyodrębnienie i jednoznaczne określenie konkretnego terenu pod budowę autostrady. Wskazywał na to również art. 95 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zgodnie z którym podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Zatem w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości organ administracji publicznej, na podstawie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest związany liniami rozgraniczającymi teren, wyznaczonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady tak długo, jak dana decyzja ustalająca lokalizację funkcjonuje w obrocie prawnym. Stosownie do art. 96 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Ponieważ Prezydent Miasta Z., ww. decyzją z dnia [...] r. odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym małżonków R. na działki o pow. [...] m2 oraz o pow. [...] m2, tj. podziału niezgodnego z decyzją lokalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] r., Wojewoda [...] uznał, iż nie została wydana decyzja o podziale ww. nieruchomości, zatem nie został ustalony przedmiot postępowania i brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania sprawy pod względem merytorycznym. Nie została bowiem wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren autostrady A-4, czyli nie ma wydzielonej nieruchomości do nabycia. Decyzją z dnia [...] r. [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika R. i J. R. stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister wskazał, iż wydanie w oparciu o art. 14 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, przeznaczonej na pasy drogowe, z dniem w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi dotycząca tej nieruchomości stała się ostateczna, wiąże się z podziałem nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających drogi, tj. wydzieleniem tej części nieruchomości, która znajdując się w liniach rozgraniczających drogi przeznaczona jest na cel publiczny, jakim jest budowa drogi. W konsekwencji uznał, że stosownie do art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., nie wydaje się decyzji zatwierdzającej podział w przypadku wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa. W związku z tą decyzją Ministra Wojewoda [...] pismem z dnia [...]r. Nr [...] zawiadomił strony postępowania o oględzinach nieruchomości w dniu [...] r. W protokole z tych oględzin wskazano, iż w celu jednoznacznego stwierdzenia możliwości podziału budynku zgodnie z liniami rozgraniczającymi pas autostrady konieczne jest powołanie biegłego. Ponadto pismem Nr [...] Wydział Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o opinię, czy w obecnym stanie prawnym możliwe jest dokonanie podziału nieruchomości zgodnie z liniami rozgraniczającymi pas autostrady A-4 w sytuacji gdy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest zabudowana budynkiem niezamieszkałym, dwukondygnacyjnym z poddaszem przez który przebiega linia rozgraniczająca przebieg autostrady. Jednocześnie podział nieruchomości musi być zgodny z obowiązującymi przepisami dotyczącymi podziału nieruchomości zabudowanej. Na rozprawie sądowej w dniu 9 lipca 2009 r. skarżący podniósł, że dotychczas nie zostało rozpoznane jego zażalenie wniesione do Ministra Infrastruktury na niezałatwienie sprawy w terminie. Jako organ właściwy do rozpatrzenia tego zażalenia Premier wskazał Ministra Infrastruktury. Stwierdził też skarżący, iż nie zostało wszczęte formalnie przez Ministra Infrastruktury postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji autostrady - w odniesieniu do jego nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 35 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki ( § 1 ). Załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania ( § 3 ), przy czym do tego terminu nie wlicza się m.in. okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu ( § 5 ). Jak wynika z nadesłanych przy odpowiedzi na skargę akt administracyjnych decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] r. Od tej daty powinien być zatem liczony dwumiesięczny termin o jakim mowa w art. 35 § 3 kpa. Należy bowiem stwierdzić, że materia tej sprawy jest niewątpliwie szczególnie skomplikowana. Nie ulega wątpliwości, że w tym terminie sprawa nie została załatwiona. Co więcej pierwsza po [...] r. czynność w sprawie została podjęta dopiero [...] r. i polegała na wyznaczeniu terminu oględzin dnia [...] r. Po otrzymaniu opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. w przedmiocie możliwości zgodnego z obowiązującymi przepisami podziału nieruchomości małżonków R. ( przy uwzględnieniu linii rozgraniczającej przebieg autostrady ), wniosek do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji autostrady został sporządzony [...] r. Analizując tok tych czynności trudno zdaniem Sądu przyjąć, że do opóźnienia w rozpoznaniu sprawy objętej skargą na bezczynność doszło z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 kpa . Należy bowiem dodatkowo podnieść, że stojąc na stanowisku, iż rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa własności objętej wnioskiem małżonków R. nieruchomości zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii częściowej nieważności decyzji lokalizacyjnej ( w zakresie linii rozgraniczającej teren autostrady ) Wojewody [...] z dnia [...] r. powinien zawiesić Wojewoda [...] postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 kpa, czego nie uczynił, a co w związku z treścią art. 35 § 5 kpa usprawiedliwiałoby brak merytorycznego orzeczenia rozstrzygającego sprawę. Tym samym nie można zdaniem Sądu przyjąć, że samo sformułowanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej stwarza usprawiedliwioną przeszkodę w dochowaniu określonego w art. 35 § 3 kpa terminu do załatwienia sprawy. Gdy nadto zważy się, że przed wniesieniem skargi na bezczynność skarżący wniósł zażalenie w trybie art. 37 kpa, które do czasu orzekania przez Sąd nie zostało jeszcze rozpoznane, to skarga musiała zostać uwzględniona na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami ) w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5 kpa. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, 205 § 1, art. 209, art. 211 i art. 212 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. su.