II SAB/Gl 21/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta T. w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia 21 października 2021 r. E. W. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik K. M., L. M., A. S., O. Z. i A. S. zwróciła się do Prezydenta Miasta T. o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n.: "budowa budynku - parterowego zespołu pawilonów handlowych na działce nr 1 położonej przy ul. [...] w T.". Działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ wezwał pełnomocnika do uzupełnienia wniosku o: "przedłożenie oryginału łub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa udzielonego Panu L. M. przez Pana K. M., z którego wynika umocowania pełnomocnika Pana L. M. do składania oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Wezwanie to zawierało pouczenie o konsekwencjach nieuzupełnienia braków formalnych w nałożonym 7 - dniowym terminie. Pismem z dnia 19 listopada 2021 r. pełnomocniczka wnioskodawców przedłożyła notarialnie poświadczony odpis pełnomocnictwa udzielonego L. M. przez K. M. Pełnomocnictwo to miało charakter ogólny. W odpowiedzi organ, pismem z dnia 26 listopada 2021 r. poinformował pełnomocnik, że w związku z nieuzupełnieniem wniosku, zostaje on pozostawiony bez rozpatrzenia. W ocenie Prezydenta Miasta T. przedstawione pełnomocnictwo nie stanowi umocowania do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Dnia 22 grudnia 2021 r. pełnomocniczka, w imieniu swoim, jak również pozostałych wnioskujących o wydanie pozwolenia na budowę złożyła w sprawie ponaglenie. Jednakże Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 25 stycznia 2022 r. znak [...] na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., nie stwierdził bezczynności organu I instancji w załatwieniu ww. sprawy oraz nie stwierdził przewlekłości organu w prowadzeniu postępowania. Uznał, że nieuzupełnienie wniosku o żądane pełnomocnictwo uzasadniało pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia. Skargę do tutejszego Sądu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta T. złożyła E. W. Domaga się w niej: - stwierdzenia, że organ prowadzący postępowanie tj. Prezydent Miasta T., dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, - zobowiązania Prezydent Miasta T., do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek, w terminie miesiąca, - zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, - dokonania oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ. W uzasadnieniu wskazano, że nieracjonalne byłoby przyjęcie, iż złożenie dokumentów i podpisanie wniosku przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę przez umocowanego przez inwestora pełnomocnika nie obejmowałoby oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Organ postępował w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywał czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny. Otóż nie wezwał on niezwłocznie stron do uzupełnienia rzekomych braków formalnych, a uczynił to dopiero w znacznym odstępie czasu 8 listopada 2021 r., po 18 dniach od złożenia wniosku, co narusza zasadę szybkości postępowania wymienioną w art. 12 k.p.a. Organ powinien wydać decyzję, choćby negatywną, z zachowaniem terminów do załatwienia sprawy, celem umożliwienia realizacji uprawnień strony do dochodzenia swoich praw przed organem wyższej instancji i sądem. Brak takiej decyzji w zasadzie jest działaniem tamującym wyrażonym w art. 45 Konstytucji RP, ponieważ przy takiej organizacji pracy i tempie procedowania, (które w zasadzie sprowadza się do dokonania oceny pełnomocnictwa) nie sposób "doczekać się" wyczerpania środków zaskarżenia i rozpoznania sprawy przez sąd. Przyjęcie, że pomimo tego, iż inwestor nie musi występować w postępowaniu o pozwolenie na budowę osobiście i może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jego osobistego działania, wymaga ponadto udzielenia pełnomocnictwa szczególnego do składania oświadczeń, wypaczałoby istotę pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, udzielonego na podstawie art. 32 k.p.a., nie można pomijać, że oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest składane w postępowaniu administracyjnym, które jest regulowane przez kodeks postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie miały miejsca ani bezczynność organu ani przewlekłe prowadzenie sprawy. W myśl przepisu art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku o pozwolenie na budowę dołącza się m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - art. 33 ust.2. pkt 2 Prawa budowlanego. Jest to jeden z wymogów formalnych wniosku o pozwolenie na budowę. Oświadczenie składane jest na formularzu (PB-5) stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (Dz. U. poz. 1170), i zawiera klauzulę: "Po zapoznaniu się z art. 32 ust 4 pkt 2 oraz art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlaneoświadczam, że posiadam prawo do dysponowania nieruchomością (nieruchomościami) na cele budowlane określoną (określonymi) w pkt 3 tego oświadczenia. Jestem świadomy (świadoma) odpowiedzialności karnej za podawanie nieprawdy w niniejszym oświadczeniu, zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1444, z późn. zm.)". Jak zauważył organ, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest składane przez inwestora pod rygorem odpowiedzialności karnej, która to odpowiedzialność jest zindywidualizowana. Pełnomocnik składając za inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aby dokonać takiej czynności ze względu na jej materialny charakter powinien dysponować wyraźnym umocowaniem. Oznacza to, iż złożenie ogólnego pełnomocnictwa procesowego jest niewystarczające, dla skutecznego dokonania takiej czynności. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik nie był prawidłowo umocowany do złożenia w imieniu inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - powoływanej jako: p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a a także przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2135 oraz z 2021 r. poz. 234 i 1718), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy uznać, że to ostatnie stanowi bezwzględnie wymagany załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Jego brak stanowi spełnienie przesłanki przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Pozostaje ustalić, czy oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane może zostać złożone przez pełnomocnika, a jeśli tak, to na podstawie jakiego pełnomocnictwa. Wzór oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane zawiera rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (Dz. U. poz. 1170). Analiza jego treści wskazuje, że oświadczenie to można złożyć przez pełnomocnika. Wskazuje na to użyte sformułowanie "podpis inwestora lub osoby upoważnionej do złożenia w imieniu inwestora i data podpisu". W ocenie Sądu powyższe pełnomocnictwo winno jednak odnosić się wyraźnie do czynności określonej w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Należy mieć bowiem świadomość, że przedmiotowe oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zawiera klauzulę " po zapoznaniu się z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oświadczam, że posiadam prawo do dysponowania nieruchomością (nieruchomościami) na cele budowlane określoną (określonymi) w pkt 3 tego oświadczenia. Jestem świadomy (świadoma) odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy w niniejszym oświadczeniu, zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444, z późn. zm.)". Kluczowa w sprawie jest bowiem owa "świadomość odpowiedzialności karnej". Wspomniany przepis dotyczy odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań i przewiduje za takie sankcję kary pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 8 lat. Jednocześnie "warunkiem odpowiedzialności jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie" (art. 233 § 2 k.k.". Jeśli zatem oświadczenie takie składane jest przez pełnomocnika to mocodawca musi mieć świadomość, że udzielenie pełnomocnictwa (a raczej skutki złożonego oświadczenia) wiążą się z tak daleko idącymi konsekwencjami. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia nie można uznać, że Prezydent Miasta T. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n.: "budowa budynku - parterowego zespołu pawilonów handlowych na działce nr 1 położonej przy ul. [...] w T." był bezczynny, czy też działał w sposób przewlekły. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zawierał braki, które pomimo wyznaczonego terminu nie zostały uzupełnione. Zasadnie zatem pozostawił ten wniosek bez rozpatrzenia. W konsekwencji, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.