II SAB/Gl 22/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie odprowadzenia wody z budynku zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt postępowania, aktu rozstrzygającego wniosek skarżącego z dnia [...]r. w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku garażu. Uwzględniając odwołanie J.D. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzieleniu J.P. pozwolenia na budowę w zakresie wykonania zadaszeń nad wejściem do budynku mieszkalnego i nad garażem, rozbiórki ganku oraz adaptacji budynku gospodarczego na altanę na terenie działki nr [...], położonej w Ż. przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w dokumentacji nie pokazano rzutu dachu nad garażem i ściany budynku sąsiedniego (w zakresie rozwiązania odprowadzania wody z tego dachu), zaś inny rysunek elewacji południowej przedstawia spadek dachu nad garażem w wyraźnym okapem i rynną skierowaną na działkę J.D., co jest niezgodne z § 28 ust. 2 rozp. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Wojewody, w takiej sytuacji przy okazji przebudowy tenże stan rzeczy należy zmienić, skoro od strony sąsiada mur ogniowy ma spadek skierowany na własną działkę. Następnie J.D. pismem z dnia [...], nawiązując do faktu wydania powyższej decyzji, zwrócił się do Wojewody [...] o interwencję w sprawie robót wykonanych przez inwestora jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (decyzja Starosty [...]), m.in. w sprawie garażu, będącego samowolą budowlaną. Pismo to Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] nr [...] przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ż. Z kolei organ nadzoru budowlanego I instancji pismem z dnia [...] zwrócił się do J.D. o uzupełnienie jego podania poprzez określenie robót budowlanych, wykonanych przez J.P. W odpowiedzi J.D. powołał się na uzasadnienie decyzji Wojewody [...], wydanej w sprawie pozwolenia na budowę, wymieniającej kilkanaście naruszeń prawa, dodając, że jeszcze w [...] r. PINB w Ż. otrzymał pismo Starostwa w sprawie samowolnie wykonanego obiektu zwanego garażem, z którego woda spływa na jego posesję, na które organ nie zareagował (pismo z dnia [...]). Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. pismem z dnia [...] powiadomił o wszczęciu na wniosek J.D. postępowania w sprawie realizacji przez J.P. robót budowlanych na działce nr [...] w Ż. Po przeprowadzeniu oględzin posesji, postanowieniem z dnia [...] nr [...], organ nadzoru budowlanego I instancji działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane, prowadzone przez J.P., nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego, wpływu wykonanych robót na bezpieczeństwo konstrukcji obiektu, oceny zgodności wykonanych robót z przepisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że J.P. w [...] r. rozpoczął realizację bez wymaganego pozwolenia robót polegających na: – wymianie okien w budynku mieszkalnym zmieniając ich wymiary, – wykonaniu dodatkowego otworu drzwiowego od strony ul. [...] wraz ze schodami zewnętrznymi betonowymi o wymiarach 1,35 x 2,80 m, zlokalizowanymi w odległości 2,10 m od krawędzi jezdni, – wyremontowaniu schodów do budynku od strony południowej wraz z likwidacją starego ganku nad schodami i podestem. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nakazał J.P. wykonanie w terminie do dnia [...] balustrad o wysokości minimum [...] m od strony przestrzeni otwartej schodów zewnętrznych do budynku mieszkalnego, posiadających konstrukcję przenoszącą siły poziome oraz wysokość i wypełnienie płaszczyzn pionowych, zapewniających skuteczną ochronę przed wypadnięciem osób. W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego I instancji po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, wyjaśnił że inwestor wywiązał się z obowiązku, nałożonego postanowieniem z dnia [...] składając w dniu [...] wymaganą ocenę, z której wynika, że przedmiotowe roboty budowlane są zgodne z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz nie zagrażają bezpieczeństwu konstrukcji budynku. Jedynie schody zewnętrzne nie spełniają wymogu w postaci zaopatrzenia w balustrady, wynikającego z § 296 ust. 1 i § 298 ust. 1 rozporządzenia rozp MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Stąd też należało wydać nakaz doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami. W odwołaniu od decyzji J.D. zarzucił, że nie rozstrzygnięto sprawy zgodnie ze stanowiskiem Wojewody, zawartym w decyzji z dnia [...], pomijając głównie kwestię odprowadzania wody z samowolnie wybudowanego obiektu, zwanego garażem. Nadto, jego zdaniem w sytuacji, gdy budowy schodów zewnętrznych jeszcze nie zakończono, nakaz wykonania balustrad jest przedwczesny. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...], podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił bowiem pogląd prawny organu I instancji co do zasadności wydania nakazu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co do robót budowlanych, wykonanych przez J.P., podkreślając że zarzuty odwołującego się dotyczące odprowadzania wody z "samowoli budowlanej zwanej garażem", które nie były wykonywane przez inwestora w [...] i nie dotyczą niniejszej sprawy. Zatem kwestia legalności wybudowanego w granicy budynku gospodarczego – garażu i odprowadzania wód deszczowych z tego obiektu, powinna być rozpoznana w oddzielnym postępowaniu przez PINB w Ż. Nadto organ II instancji wskazał, że okno w ścianie szczytowej budynku istniało od [...] r. i przy remoncie zostało zmniejszone. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] J.D. domagał się jej uchylenia i wydania nakazu zlikwidowania samowolnie wybudowanego "garażu" albo nakazania wykonania dobrego odprowadzania wody z jego zadaszenia, aby nie spływała na jego posesję, zarzucając błędne przekazanie tej sprawy do odrębnego postępowania i "zafałszowanie stanu sprawy". Jego zdaniem, wydany w interesie inwestora nakaz wykonania balustrad jest nieistotny i ma jedynie na celu umożliwienie sąsiadowi kontynuowania robót budowlanych bez projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co jest niezgodne z wcześniejszą decyzją Wojewody, nakazującą usunięcie wad projektu. Zdaniem skarżącego zlekceważono też sprawę okien w budynku. W toku rozprawy sądowej skarżący podniósł, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotyczące budynku mieszkalnego, jest zastępczym załatwieniem sprawy. Jego zdaniem, niewłaściwie oznaczono też datę prowadzenia przez uczestnika robót budowlanych. Przyznał jednak, że okno w budynku mieszkalnym od strony jego posesji, które obecnie zostało zmniejszone, istniało już w [...], kiedy to nabył działkę sąsiednią. Nadto, skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, która winna dotyczyć całości robót wykonanych na działce uczestnika, kwestionując rzetelność oceny technicznej, złożonej przez uczestnika. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Następnie organ II instancji pismem z dnia [...] przesłał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ż. odpis skargi na decyzję ostateczną z dnia [...] – celem załatwienia sprawy legalności budowy i sposobu odprowadzania wód opadowych z garażu na posesji nr [...] w Ż., należącej do J.P. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. pismem z dnia [...] wezwał J.D. do uzupełnienia podania poprzez sprecyzowanie, z jakiego powodu uważa za nieprawidłowe odprowadzenie wody opadowej z zadaszenia budynku garażu na posesji J.P. – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia (art. 64 § 2 kpa). Z kolei J.D. pismem z dnia [...] wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż., zarzucając bezpodstawne żądanie od niego wyjaśnień w sprawie sposobu odprowadzania wód z "garażu" dobudowanego do muru granicznego, skoro kwestia ta była przedmiotem rozważań decyzji Wojewody z dnia [...]. Na wezwanie Sądu do skargi dołączono kserokopię zażalenia z dnia [...] wniesionego za pośrednictwem PINB w Ż. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym zarzucono m.in. pominięcie sprawy odprowadzania wody z przedmiotowego obiektu, samowolnie zrealizowanego. Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. wyjaśnił, że kwestią legalności robót budowlanych, wykonanych przez J.P. było przedmiotem postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymaną w mocy przez organ II instancji na podstawie decyzji z dnia [...] nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Z mocy art. 61 § 1 i 3 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy podanie nie zawiera adresu wnoszącego, bądź gdy nie czyni ono zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, a wnoszący je nie usunie braków w terminie 7 dni na wezwanie organu, ustawodawca przewidział skutek w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 1 i 2 kpa). Jednakże w niniejszej sprawie przypadek taki nie występuje. W szczególności, w świetle zadań organów nadzoru budowlanego, wymienionych w art. 84 ust. 1 i art. 84 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wśród których ustawodawca wskazał kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, brak było podstaw prawnych do wezwania skarżącego, aby wskazał prawidłowy sposób odprowadzania wód opadowych z dachu obiektu (garażu) na działce sąsiedniej, należącej do uczestnika J.P. Prawo budowlane nie zawiera też żadnej regulacji w zakresie wymogów żądania strony wszczęcia postępowania w zakresie przestrzegania przepisów przez właścicieli działek sąsiednich i ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie budowlanym, a załatwienie sprawy winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 kpa). Wreszcie, już postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ż. pismo skarżącego z dnia [...] i na wezwanie tego organu skarżący pismem z dnia [...] (k. 4 akt adm. w sprawie II SA/Gl 279/09) jednoznacznie wskazał, że żądanie interwencji dotyczy m.in. sprawy samowolnie wybudowanego obiektu, zwanego garażem, z którego woda spływa na jego posesję, odwołując się w tym względzie do stanowiska Wojewody [...], zawartego w decyzji z dnia [...] (k. 2 akt adm.), który zanegował zgodność takiego stanu rzeczy z wymogami prawa budowlanego. Brak było zatem jakichkolwiek podstaw prawnych żądania uzupełnienia braków kolejnego pisma skarżącego w tej kwestii. Stąd też pismo organu, którego bezczynność zaskarżono z dnia [...], nie mogło odnieść skutku prawnego w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Wreszcie, zauważyć przyjdzie, iż uczestnik J.P. skierował do organu w dniu [...] pismo, w którym poruszył m.in. sprawę budynku gospodarczego, powstałego w połowie lat [...] i garażu wybudowanego w połowie lat [...] w granicy posesji (k. 5 akt adm. w sprawie II SA/Gl 279/09). Zatem nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że skarżący wnioskiem z dnia [...] żądał wszczęcia postępowania zarówno w kwestii spornego obiektu gospodarczo-garażowego, jak i robót budowlanych, prowadzonych przez J.P. w [...]. Tymczasem organ nadzoru budowlanego rozpatrzył sprawę jedynie w zakresie robót, wykonanych przy budynku mieszkalnym (decyzja z [...] nr [...], utrzymana w mocy decyzją [...]WINB z dnia [...], będącą przedmiotem skargi w sprawie II SA/Gl 279/09). Nie odniosły też skutku interwencje skarżącego w organie wyższego stopnia (vide: pismo [...]WINB z dnia [...] – k. 14a akt adm. w sprawie II SA/Gl 279/09). Zatem nie rozstrzygnięto sprawy obiektu gospodarczo-garażowego zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...]. Nie budzi też wątpliwości, iż upłynęły ustawowe terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 § 3 kpa, a także nie miały miejsca przeszkody obiektywne, wymienione w § 5 tego przepisu. Bezczynność organu nadzoru budowlanego jest więc oczywista, co musiało skutkować uwzględnieniem skargi poprzez zobowiązanie do załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu organowi akt sprawy. Orzeczenie sądu administracyjnego oparto na przepisie art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Aczkolwiek na tym etapie postępowania brak podstaw do wskazania sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, wskazać przyjdzie iż w pierwszym rzędzie niezbędne jest ustalenie legalności budowy spornego obiektu, a następnie ocena zgodności budowy z przepisami prawa budowlanego. Brak podstaw prawnych do ingerencji organów nadzoru budowlanego winien skutkować umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 kpa). SW