II SAB/Gl 22/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skarg T. M. i A. K. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie niewydania decyzji stwierdzającej nieważność uchwały Walnego Zgromadzenia Spółki Wodnej oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. T. M. i A. K., reprezentujący Komisję Rewizyjną Spółki "A" w B., złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Starosty Powiatowego w C., polegającą na niewykonaniu obowiązku wynikającego z art. 178 i art. 179 Prawa wodnego, a mianowicie zarzucili mu brak podjęcia określonych prawem czynności w sprawie przedstawionej w piśmie z dnia [...] r. dotyczącej unieważnienia uchwał Walnego Zgromadzenia. Domagali się zobowiązania Starosty Powiatowego w C. do wydania w określonym terminie aktu (decyzji) lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Uzasadniając swoje żądanie podkreślili, że jako członkowie Komisji Rewizyjnej obowiązani są do przeprowadzania kontroli gospodarki finansowej spółki wodnej co najmniej raz w roku przed walnym zgromadzeniem i przedstawiania jej wyników w formie sprawozdania. Tymczasem wbrew ustawowym zapisom – dwukrotnie tj. w dniu [...] r. i w dniu [...] r. podczas obrad Walnego Zgromadzenia Spółki, Komisja Rewizyjna nie została dopuszczona do przedstawienia swoich sprawozdań. Wobec powyższego, będąc statutowym organem Spółki, na podstawie art. 179 ust. 2 i ust. 3 Prawa wodnego w dniu [...] r. Komisja złożyła stosowny wniosek w Starostwie Powiatowym w C. o unieważnienie w całości uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Spółki. Zgodnie z przywołanym przepisem, Starosta zobowiązany był w terminie 30 dni od daty otrzymania wniosku od Komisji wszcząć postępowania i podjąć stosowną decyzję uznającą lub też oddalającą podniesione zarzuty. W przypadku niezałatwienia sprawy w tym terminie, organ powinien zawiadomić o tym stronę, podając przyczynę opóźnienia oraz wskazując nowy termin jej załatwienia. W ocenie zainteresowanych spółki wodne funkcjonują w oparciu o przepisy Prawa wodnego, pozostając pod nadzorem starosty. Dlatego też bezczynność organu nadzoru nad spółką wodną, regulowana jest wyłącznie przepisami prawa administracyjnego, gdyż Prawo wodne tymi problemami się w ogóle nie zajmuje. Stąd też, wobec braku decyzji Starosty, Komisja Rewizyjna złożyła do Wojewody zażalenie (z dnia [...] r.) na bezczynność podległego mu organu, który (pismem z dnia [...] r.) skierował je do Rady Powiatu C. Uznając, że przekazanie powyższe nastąpiło do organu nie będącego właściwym w sprawie, Komisja powtórnie skierowała pismo do Wojewody [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Wobec braku działania ze strony wymienionych organów, uznając, że Komisja Rewizyjna Spółki Wodnej wyczerpała wszystkie dostępne środki zaskarżenia w przedmiotowej sprawie, niniejsza skarga na bezczynność organu, w jej ocenie, jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Starosta C. wniósł o odrzucenie skargi jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że skarżący T. M. i A. K., wskazując siebie jako osoby reprezentujące Komisję Rewizyjną Spółki "A" , naruszają postanowienia art. 173 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, dające Walnemu Zgromadzeniu Spółki prawo wyboru i odwołania członków Komisji Rewizyjnej, poprzez ingorowanie uchwały tegoż Zgromadzenia z dnia [...] r. w sprawie odwołania Komisji Rewizyjnej w składzie z wyżej wymienionymi i powołania Komisji Rewizyjnej w nowym składzie. Dodał, iż sprawa bezczynności Starosty [...] była już przedmiotem rozpatrywania przez właściwy organ, tj. Radę Powiatu [...], która w piśmie z dnia [...] r. stwierdziła, że skarga jest bezzasadna. W związku z powyższym stanowisko wyrażone na wstępie jest uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kryterium tej kontroli określa § 2 tego artykułu, wskazując, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne powołane do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych, kontrolują zatem, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przy czym, po myśli art. 134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Wskazać przyjdzie, iż Spółki wodne działają na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale VII ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) Rozdział III tego działu reguluje kwestie związane z nadzorem i kontrolą nad działalnością tych spółek. Nadzór ten jest sprawowany od etapu organizowania spółki wodnej, poprzez nadzór sprawowany na bieżąco w szerokim zakresie merytorycznej działalności spółki a powierzony on został staroście. W myśl art. 178 cytowanej ustawy nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje starosta, który na mocy art. 179 ust. 2 może w drodze decyzji orzec o nieważności uchwały organów spółki wodnej sprzecznej z prawem lub statutem, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały. Przedmiotem analizowanej sprawy jest skarga T. M. i A.K., wchodzących w skład Komisji Rewizyjnej Spółki "A" na bezczynność Starosty w przedmiocie niewydania takiej właśnie decyzji w trybie art. 179 ust. 2 Prawa wodnego – stwierdzającej nieważność uchwały wolnego zgromadzenia tej spółki. Dokonując jednak analizy obowiązujących przepisów ustawy trzeba wskazać, że ustawowe uprawnienie starosty do nadzoru i kontroli spółek wykonywane m. in. w zakresie kontroli uchwał organów spółki zostało w przepisie wyraźnie zdefiniowane i określone. Zgodnie z treścią art. 179 ustawy na zarząd spółki wodnej nałożony został obowiązek przedstawiania staroście uchwał organów spółki, a z kolei na starostę został nałożony obowiązek szybkiego zapoznawania się z przedłożonymi uchwałami i podejmowanie decyzji w przedmiocie ewentualnego ich kwestionowania. Wynika to z rygorystycznie oznaczonego terminu – w czasie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały. Przedmiotowe uchwały, podlegające kontroli ze strony starosty mogą być wynikiem działania walnego zgromadzenia członków spółki, które podejmuje decyzje w formie uchwał, ale mogą być także efektem działania zarządu czy komisji rewizyjnej (co wynika z istoty działania organów kolegialnych). Zatem wszystkie te organy poddane są przedstawionej powyżej kontroli starosty, który wykonuje ją samodzielnie, niejako z urzędu, bez udziału innych podmiotów. Mając powyższe na uwadze przyjdzie zauważyć, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w domaganiu się wskazanego w skardze działania starosty. W doktrynie i orzecznictwie przez pojęcie "posiada interes prawny" należy rozumieć interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny a także konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić. W rozpatrywanej sprawie brak wyraźnego przepisu prawa uprawniającego skarżących do domagania się od starosty określonego działania. Prawo wodne nie zawiera żadnego przepisu obligującego starostę do działania, którego domagają się skarżący. Wskazywany art. 179 Prawa wodnego przewiduje określone działanie starosty w stosunku do przedkładanych uchwał organów spółki, stwierdzając równocześnie, iż uchwały sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne. Kategoryczne stwierdzenie "są nieważne" należy rozumieć jako nieważne z mocy samego prawa, lecz o ich nieważności orzeka w formie decyzji starosta, która ma charakter deklaratoryjny – stwierdzający jedynie przez ocenę starosty – zaistnienie nieważności. Ani komentowany przepis, przewidując opisane powyżej działanie starosty w stosunku do uchwał organów spółki wodnej, ani żaden inny przepis Prawa wodnego, nie przewiduje aktywności czy to samych organów spółki czy też poszczególnych członków tej spółki w zakresie wnioskowania o stwierdzenie nieważności wymienionych powyżej uchwał. Skoro zatem nie ma przepisu umożliwiającego takie działanie, trudno w takim przypadku mówić o bezczynności organu – starosty. Prawo wodne ogranicza bowiem uprawnienia spółki wodnej do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych starosty tylko do przypadku, w którym takim rozstrzygnięciem starosta zakwestionował zgodność z prawem uchwał organów spółki. Nie jest natomiast dopuszczalne w świetle powoływanego przepisu art. 179 ust. 4 zaskarżenie bezczynności organu polegające na niewydaniu przez niego decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwały spółki wodnej. Dodatkowo należy podkreślić, iż powyższy zapis nie może być interpretowany rozszerzająco, stąd mówiąc o uprawnieniu spółki – trzeba przyjąć, że chodzi o reprezentujący spółkę na zewnątrz jej zarząd, nie może natomiast wskazywać na inne organy spółki czy też jej członków. Na marginesie należy także zwrócić uwagę, że skarżący powołując się na swoje uprawnienie wynikające z kompetencji komisji rewizyjnej spółki, pominęli fakt wcześniejszego odwołania ich ze składu tej komisji, zgodnie z art. 173 ust. 3 Prawa wodnego i powołania komisji w nowym składzie. Trudno więc w takim przypadku mówić o reprezentowaniu komisji rewizyjnej tej Spółki. Niezależnie jednak od tego, także jako członkowie tejże komisji, w ocenie Sądu, nie mogą domagać się wskazanego powyżej działania starosty, a wobec powyższego nie można mówić o jego bezczynności. W świetle obowiązujących przepisów prawa wodnego tylko starosta i spółka mogą występować w takim postępowaniu nadzorczym. Zauważyć w końcu przyjdzie, iż Sąd rozpatrując sprawę ze strony czysto formalnej, nie może badać wskazywanej uchwały i nie może jej oceniać z punktu ewentualnego naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zakresie zgłoszonego wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania trzeba wyjaśnić, iż zgodnie z art. 200 cytowanej powyżej ustawy zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego tylko w sytuacji uwzględnienia jego skargi. Nie jest zatem możliwe zasądzenie tych kosztów w przypadku oddalenia skargi.