II SAB/Gl 232/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2026 r. sprawy ze skargi O. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się przewlekłości postępowania, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 11 czerwca 2024 r. O.M. (dalej "strona" lub "skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej "Wojewoda") w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustaw z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) dalej "k.p.a.", polegającego na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz zażądał zobowiązania wspomnianego organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni, przyznania mu od tego organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) – dalej "p.p.s.a.", w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 tej ustawy ewentualnie wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w tym ostatnim przepisie, a także zasądzenia na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Uzasadniając skargę strona podniosła, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożyła 26 stycznia 2024 r., z kolei 19 lutego 2024 r. wniosła za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jednak nadal nie wydano w sprawie rozstrzygnięcia, choć powinno to nastąpić w terminie 60 dni, co wynika z art. 112a ustawy z 12 grudnia 2023 r. o cudzoziemcach (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 769) - dalej "u.o.c.". W ocenie skarżącego organ nie dopełnił tu obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a., a skoro równocześnie nie zawiadomił go w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o zwłoce ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, to pozostaje w bezczynności albowiem pod pojęciem tym należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej - jak ma to miejsce w niniejszym przypadku - mimo przewidzianego prawem obowiązku, w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącego bezczynność ta nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, o czym świadczy znaczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, brak racjonalnego uzasadnienia opóźnienia (za takowe trudno uznać konsekwentnie i stale podnoszone przez organ problemy kadrowe czy organizacyjne), jak również charakter towarzyszących mu uchybień organu kolidujących z zasadą budzenia zaufania jednostki do organów administracji publicznej. Powyższe uzasadnia nadto przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej, stanowiącej formę zadośćuczynienia, co jest dodatkowo umotywowane faktem, że w następstwie wspomnianej opieszałości miała ona problemy ze zmianą pracy na lepiej płatną a także z możliwością wyjazdu do kraju pochodzenia w celu odwiedzenia najbliższych. Skarżący podkreślił, że w jego ocenie, w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 337 ze zm.) – dalej "u.o.p.o.U.". Ustawa ta obejmuje bowiem swoim zakresem ściśle określoną grupę podmiotów, a mianowicie - jak wynika z jej art. 1, zasadniczo wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z toczącymi się tam działaniami wojennymi. Brak jest zatem podstaw do rozciągania powyższej regulacji na postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych dotyczących innych osób i do rozpatrywania ich wniosków z uwzględnieniem art. 100c i 100d powołanej ustawy, w tym art. 100c ust. 1 pkt 1 przewidującego wstrzymanie biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wywiódł, że wstrzymanie biegu terminów na wydanie zezwolenia na pobyt stały lub czasowy przewidziane w art. 100 c ust. 1 u.o.p.o.U., a także związane z tym wyłączenie - na podstawie art. 100c ust. 3 i 4 u.o.p.o.U. - stosowania przepisów o bezczynności oraz o możliwości dochodzenia przez stronę od organu środków prawnych związanych z jego bezczynnością, nie może odnosić się do cudzoziemców, którzy nie zostali objęci zakresem podmiotowym przedmiotowej ustawy, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadami: prawa do sądu oraz prawa do wynagrodzenia szkody poniesionej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, sformułowanymi odpowiednio w art. 45 i w art. 77 Konstytucji RP, a nadto kolidowałoby z zasadą praworządności wyrażoną w art. 2 ustawy zasadniczej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności przyznał, że skarżący będący obywatelem [...], 26 stycznia 2024 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Podkreślono, że wspomniany wniosek był obarczony brakami formalnymi, które do chwili obecnej nie zostały uzupełnione. Równocześnie wskazano, że 19 lutego 2024 r. wpłynęło ponaglenie wyżej wymienionego skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które jednak z uwagi na treść art. 37 § 3a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. nie zostało przekazane do wspomnianego organu. Następnie Wojewoda odnotował, że w świetle art. 112a u.o.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, jednak podkreślił, iż z mocy art. 100d ust. 1 u.o.p.o.U. w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, w okresie do 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały oraz zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przywołał także treść art. 100d ust. 3 i 4 u.o.p.o.U. Zdaniem Wojewody, powyższe unormowania, wbrew twierdzeniom strony, mają zastosowanie do postępowań dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do tych, które odnoszą się do obywateli Ukrainy przybyłych do Polski w związku z toczącymi się działaniami wojennymi. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał w sposób obszerny szereg orzeczeń wydanych w ostatnim okresie przez sądy administracyjne i w tym stanie rzeczy wywiódł, że skoro z woli ustawodawcy terminy załatwienia spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy - w odniesieniu do wszystkich cudzoziemców - uległy zawieszeniu oraz wprowadzone zostało wyłączenie stosowania w tym czasie przepisów o bezczynności, to tym samym podnoszone przez stronę w niniejszych ramach zarzuty są bezzasadne, podobnie jak żądanie przyznania sumy pieniężnej oraz stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że powodem przedłużonego procedowania wniosku skarżącej jest duża, a do tego stale powiększająca się ilość wpływających wniosków pobytowych, znacznie spotęgowana masowym napływem uchodźców z Ukrainy i skutkująca coraz większym obciążeniem pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Wpłynął na to również wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego przekładający się na wzrost absencji chorobowych oraz na powstanie zaległości. Równocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że choć wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje zgodnie z regulacją ogólną wyrażoną w art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak pod warunkiem, że żądanie (wniosek) spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 tego Kodeksu, co na gruncie niniejszego przypadku oznacza konieczność zachowania innych wymagań ustalonych w przepisach szczególnych i dlatego uwzględniwszy treść z art. 35 § 5 powołanego Kodeksu, terminu do uzupełnienia braków wniosku nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Dodatkowo wskazano, że skarga w zakresie obejmującym wniosek o przyznanie stronie sumy pieniężnej powinna podlegać odrzuceniu albowiem nie doznała ona szkody, gdyż czas procedowania nad spornym wnioskiem nie wpłynął na jej sytuację pobytową, jako że z mocy art. 108 u.o.c., pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 137/24 1. stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązał Wojewodę Śląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości. - w pierwszej kolejności na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skarżący dochował warunków formalnych i skutecznie złożył ponaglenie, gdy tymczasem pismo mające stanowić ponaglenie złożone zostało przed upływem terminu na załatwienie sprawy, a zatem pozostawione było przez organ bez rozpoznania (nie było zatem złożone skutecznie), wobec czego skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, a zatem skarga, jako niedopuszczalna, powinna ulec odrzuceniu. Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi; - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p.o.U. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, gdy tymczasem na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął; 2) art. 112a u.o.c. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że rozpoczęcie biegu terminu następuje od dnia, kiedy nastąpiło ostatnie ze zdarzeń przewidzianych w art. 112a ust. 2 u.o.c. - w sytuacji, w której termin kiedy one nastąpią zależy od organu (bo to on wyznacza cudzoziemcowi termin do osobistego stawiennictwa w organie) - stanowi naruszenie art. 41 KPP oraz art. 13 Konwencji; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi ustawowe; 2) art. 112a ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. wobec braku wzięcia pod uwagę faktu, że termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy biegnie od dnia, w którym nastąpiło osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, względnie w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione; 3) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1- § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (paraliżującym pracę nie tylko urzędów), jak również wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy; 4) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-§ 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu postępowania, mimo że nie upłynął termin na załatwienie sprawy, a zatem nie doszło do bezczynności organu. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 37/25 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") 1. uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1., 2., 4. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem datą wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie jest 26 stycznia 2024 r. Niemniej nie od tej daty liczony jest termin załatwienia sprawy, lecz z dniem usunięcia braków formalnych wniosku. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje bowiem wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 112a ust. 2 u.o.c. ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do załatwienia sprawy określonego w art. 112a ust. 1 u.o.c. Należy odróżnić datę wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.) od daty rozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy (art. 112a ust. 2 u.o.c.). W ocenie NSA taki stan rzeczy nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 u.o.c. (rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie sprawy) organ nie musi podejmować żadnych czynności, jak choćby wezwać cudzoziemca do usunięcia braków tego wniosku (por. wyrok NSA z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2590/24). Opieszałość organu w przedmiocie doprowadzenia do usunięcia braków podania badana jest jednak nie w sprawie bezczynności, lecz przewlekłości. Zdaniem NSA takie stanowisko znajduje oparcie m.in. w wyroku NSA z 19 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2924/24. W konsekwencji dokonanych ustaleń NSA wskazał, że Sąd wojewódzki jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność lub przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Sąd powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy bierność Wojewody może zostać zakwalifikowana jako przewlekłość, bowiem bezczynność nie miała miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale zgodnie z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu orzekającego w sprawie w zakresie przewlekłości postępowania a nie bezczynności jak to zostało podniesione w skardze. Uwzględniając wytyczne oraz ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy przez NSA, Sąd uznał, iż z uwagi na brak działań po stronie Wojewody w okresie od dnia złożeniu wniosku przez skarżącego tj. od 26 stycznia 2024 r. do dnia wniesienia skargi do tut. Sądu opieszałość Wojewody w tym przedmiocie należy zakwalifikować jako przewlekłość postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie zaś podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania istnieje zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy nie został złożony osobiście przez skarżącego, co obligowało Wojewodę do wezwania go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 105 ust. 2 u.o.c.). W przypadku braków formalnych wniosku, organ administracji powinien wezwać wnioskodawcę do ich usunięcia. Pomimo więc, że termin na załatwienie sprawy nie biegł zgodnie z art. 112a ust. 1 u.o.c. Wojewoda zobligowany był do pojęcia czynności zmierzających do ustalenia czy wniosek skarżącego został skutecznie przez niego wniesiony. Pomimo więc braku rozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy w przedmiocie ustalonym treścią wniosku skarżącego należy w świetle rozważań poczynionych w przedmiocie przewlekłości postępowania uznać zaniechanie Wojewody za prowadzenie postępowania w sposób przewlekły (pkt 1 sentencji). Jednocześnie Sąd uznał, że przewlekłość nie miała cech rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji). Sąd nie orzekał w przedmiocie wniosków skarżącego zawartych w pkt 2 i 3 skargi ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2025 r. nie uchylił pkt 3 wyroku tut. Sądu z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 137/24, dotyczącego tych wniosków i w tym zakresie wyrok ten stał się prawomocny. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 przywoływanej ustawy. Obejmuje ona wpis od skargi w należnej kwocie 100 zł (oraz koszty zastępstwa procesowego dla pełnomocnika w wysokości 480 zł określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), a także opłatę skarbową od pełnomocnictwa wymaganej stosownymi przepisami wysokości 17 zł, gdyż tylko taką można uznać za wydatek uzasadniony. Uwzględniwszy charakter i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika, jego aktywność oraz okoliczność, że rozpoznawana sprawa stanowi jedną z wielu tego rodzaju zawisłych przed tutejszym Sądem, nie stwierdzono podstaw do zasądzenia na rzecz wyżej wymienionego, wynagrodzenia w podwójnej wysokości wnioskowanej w skardze. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.