II SAB/Gl 237/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2025 r. sprawy ze skargi I. R. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. W dniu 29 czerwca 2023 r. do Wojewody Śląskiego w Katowicach (dalej: "Wojewoda" lub "organ") wpłynął wniosek o udzielenie obywatelowi Republiki [...] – R.I. (dalej: "skarżący"), zezwolenia na pobyt czasowy wraz z dołączonymi dokumentami. Ponagleniem z dnia 10 października 2024 r. skierowanym do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, profesjonalny pełnomocnik skarżącego domagał się załatwienia sprawy z uwagi na istniejącą bezczynność organu. Ponaglenie nie zostało przesłane przez Wojewodę do organu wyższego stopnia. W skardze z dnia 14 listopada 2024 r., sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, wniesiono o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązanie Wojewody Śląskiego do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku I. R. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, 3. zasądzenie od organu - Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwoty 5.000,00 zł, 4. zasądzenie od organu - Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zwrotu opłaty wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. W szerokim uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący nie otrzymał decyzji kończącej postępowanie a organ nie podjął żadnej czynności. Przywołał zarówno przepisy prawa materialnego tj. ustawy o cudzoziemcach jak i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W jego ocenie nie ulega wątpliwości, że nastąpiło naruszenie prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, gdyż postępowanie trwa zdecydowanie dłużej, niż jest to konieczne do załatwienia sprawy, a także prowadzone jest po upływie ustawowego terminu na wydanie decyzji. Wskazał, że skarżący jest [...] i nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, lecz znacznie wcześniej, bowiem pracuje na terenie Rzeczypospolitej Polskiej od 4 lat. Zdaniem pełnomocnika dla procedowania wniosku skarżącego nie mogą znaleźć przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.) – dalej "u.o.p.o.U.". Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, pełnomocnik skarżącego wskazał na brak swobodnej możliwości zmiany zatrudnienia na lepiej płatną, a także straty moralne związane z utratą zaufania do władzy publicznej w Polsce oraz braku możliwości kolejny rok z rzędu odwiedzenia swojej rodziny w [...] w okresie świątecznym. Zdaniem pełnomocnika w sprawie nastąpiło naruszenie prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, gdyż postępowanie w niniejszej sprawie trwa zdecydowanie dłużej, niż jest to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. W odpowiedzi na skargę z dnia 11 grudnia 2024 r., organ wniósł o jej oddalenie i przedstawił przebieg postępowania. Stwierdził, że wniosek skarżącego obarczony był brakami formalnymi do uzupełnienia których skarżący został wezwany na dzień 4 lutego 2025 r. Następnie przywołał treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Wskazał na treść art. 112a u.o.c. oraz art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167, w skrócie: "u.o.p.o.U."). Podkreślił, że skoro z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw określonych w art. 100d u.o.p.o.U. i wprowadzone zostało wyłączenie stosowania w określonym czasie przepisów w postępowaniach prowadzonych przez organ, to tym samym bezzasadny jest zarzut bezczynności i żądanie przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej. Wojewoda przywołał również wyroki sądów administracyjnych w podobnych sprawach i zawarte w nich stanowisko dotyczące wykładni przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Organ opisał także czynności organizacyjne, jakie zostały podjęte w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim, celem wprowadzenia usprawnień i przyspieszenia rozpatrywania wniosków dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl, art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz.935 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały w Polsce. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga została poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu (Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców), a zatem jest dopuszczalna. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem terminów określonych w § 3 i 3a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w k.p.a. Taką szczególną normę stanowi art. 112a ust. 1 u.o.c., który na moment składania przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy stanowił, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Stosownie do ust. 2 tego przepisu termin 60 dni, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a upłynął bezskutecznie. Art. 112a u.o.c. nie modyfikuje ogólnej reguły wynikającej z art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Określa wyłącznie termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały oraz dzień, od którego on biegnie. Przepis art. 112a u.o.c. nie stanowi zatem lex specialis wobec art. 61 k.p.a. Jak wynika z analizy akt administracyjnych dokonanej przez Sąd wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpłynął do organu w dniu 29 czerwca 2023 r. Uznać zatem należy, że z tym dniem doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt stały. Od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym obowiązek podjęcia czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia jego braków formalnych. Niemniej jednak dla rozpoznania niniejszej sprawy decydujące znaczenie mają regulacje zawarte w art. 100c i art. 100d u.o.p.o.U. Zauważyć trzeba, że na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) w u.o.p.o.U. został dodany z dniem 15 kwietnia 2022 r. przepis art. 100c. Natomiast na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) został dodany, z mocą od 1 stycznia 2023 r., przepis art. 100d. W myśl art. 100c ust. 1 pkt 1 u.o.p.o.U. w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Przepis art. 100d ust. 1 pkt 1 u.o.p.o.U. powiela to rozwiązanie odnosząc je do okresu do dnia 24 sierpnia 2023 r. W dalszej kolejności, termin ten został przedłużony do dnia 30 czerwca 2024 r., mocą art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 232), zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 22 lutego 2024 r. Aktualnie termin ten został dodatkowo przedłużony do dnia 30 września 2025 r., mocą art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 854), zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r. Zgodnie z treścią art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p.o.U. "Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki." Tymczasem, skoro zdarzenie prawne w postaci zarzucanego stanu bezczynności zaistniało po dniu 15 kwietnia 2022 r. (wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do organu w dniu 29 czerwca 2023 r.), to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie powołane wyżej przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p.o.U. Odnosząc się do podniesionego w treści skargi zarzutu pełnomocnika strony skarżącej, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa mają zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, w tym zwłaszcza opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną (podczas gdy skarżący jest obywatelem [...]) trzeba zaznaczyć, że zakres zastosowania art. 100c i art. 100d u.o.p.o.U. budził różne wątpliwości, a także rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie art. 100c i art. 100d u.o.p.o.U. dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez organ, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy. Za takim stanowiskiem przemawia umiejscowienie w systematyce ustawy (przepisy przejściowe i regulacje szczególne), użyta terminologia oraz ograniczone w czasie obowiązywanie tych regulacji. Przepisy u.o.p.o.U. posługują się pojęciami "obywatel Ukrainy" oraz "cudzoziemiec". Przy czym pojęcie "obywatel Ukrainy" zostało doprecyzowane w art. 1 ust. 1-2 u.o.p.o.U. Natomiast ustawa nie zawiera odrębnej definicji słowa "cudzoziemiec". Pojęcie "cudzoziemiec" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2 u.o.c. i oznacza każdego, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Wobec tego pojęcie "cudzoziemiec" ma szerszy zakres niż pojęcie "obywatel Ukrainy". W konsekwencji regulacje art. 100c i 100d u.o.p.o.U. mają zastosowanie do wszystkich wymienionych w nich postępowań dotyczących cudzoziemców, w tym do skarżącego. Oznacza to, że termin na załatwienie jej sprawy, w dacie orzekania przez Sąd nie został przekroczony, stąd też nie doszło do bezczynności lub przewlekłości organu. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przychyla się do poglądu zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, że: "Przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103) stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy." (cytat tezy). W realiach kontrolowanej sprawy, Sąd przyjmuje za własną argumentację zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. W świetle tak ukształtowanego stanu prawnego, biorąc pod uwagę okoliczność złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w czasie, w którym nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminu do jego załatwienia, a przy tym bez względu na narodowość cudzoziemca występującego z takim wnioskiem, w ocenie Sądu, wykluczona została możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym, że doszło do stanu bezczynności organu (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 176/23 i z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 400/23 oraz WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Po 51/24). W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.