II SAB/Gl 24/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi H. W. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie niewydania postanowienia w sprawie skargi na bezczynność w podejmowaniu czynności egzekucyjnych, zmierzających do wykonania obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z projektem budowlanym oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał J. J. i L. J. doprowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy budowie budynku jednorodzinnego na dz. nr A, B, C i D przy ul. [...] w S. do stanu zgodnego z projektem budowlanym będącym integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]– poprzez wykonanie skarpy zgodnie z tym projektem. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...], zaś skargę na decyzję ostateczną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 514/04, który to wyrok uprawomocnił się z dniem 3 stycznia 2006 r. Pismem z daty [...]r. nadanym w dniu [...]r., H. W. wniosła skargę do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w podjęciu czynności egzekucyjnych w celu wykonania m.in. powyższej decyzji i usunięciu wzniesionej bezprawnie skarpy, z której spływa woda na jej nieruchomość. Następnie w dniu [...]r. H. W. wniosła zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., podnosząc że mimo wydania prawomocnych decyzji i wnoszonych interwencji, także do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie toczy się postępowanie egzekucyjne w sprawie usunięcia skarpy. Pismem z dnia [...]r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał skargę H. W. do załatwienia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie w odpowiedzi na skargi m.in. z dat [...]i [...]r., Z-ca [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia [...]r. poinformował, że w dniu [...]r. wystąpiono o stwierdzenie nieważności pozwoleń na budowę obiektów, których sposób realizacji wywołał skargi i w związku z tym do czasu zakończenia postępowania w tej sprawie, organ nadzoru budowlanego nie będzie mógł podejmować żadnych czynności w sprawie przedmiotowych budynków. Z kolei pismem z dnia [...]r. H. W. wezwała [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Gl 514/04. Następnie w skardze wniesionej w dniu [...]r. H. W. zarzuciła bezczynność [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozbiórki skarpy wzniesionej przez J. i L. J. na granicy jej działki nr E przy ul. [...] w S., podnosząc że wyrok w sprawie II SA/Gl 514/04 nie został wykonany, mimo wielokrotnych interwencji. Następnie pismem z dnia [...]r. skarżąca sprecyzowała skargę w ten sposób, że wniosła o nakazanie Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego spowodowania wszczęcia i wykonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. egzekucji w celu usunięcia skarpy jako istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Z-ca [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W pierwszym rzędzie organ podniósł, iż skarżąca nie dochowała wymogu uprzedniego wniesienia zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia. Następnie po przedstawieniu przebiegu postępowania i podejmowanych czynności, organ którego bezczynność zarzucono wskazał, iż fakt negatywnej ich oceny, nie może być powodem stwierdzenia bezczynności. W szczególności, udzielono skarżącej odpowiedzi i wyjaśnień na jej skargi, także na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które poprzedziło skargę do sądu. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, skarżąca wskazała, iż wniosła uprzednio zażalenie na bezczynność, bowiem skierowała w tej sprawie pismo z daty [...]r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które to zażalenie zostało przekazane do rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Nadto skarżąca wyjaśniła, że skarga nie dotyczy zaniechania, czy też wydania określonej decyzji, gdyż organ podjął szereg czynności, które jednak nie doprowadziły do wyegzekwowania rozbiórki skarpy. Wreszcie w toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej zarzucił, iż mimo prawomocnego wyroku organy nie podejmują żadnych czynności egzekucyjnych. Rozpoznając skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek niewykonania wyroku. W świetle art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm./, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Tymczasem prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 514/04, oddalono skargę J. J. i L. J. na decyzję, mocą której nakazano im doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę. Zatem przywołany wyrok nie uwzględniał skargi na bezczynność organu, ani też nie rodził po stronie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązku ponownego załatwienia sprawy jako że wyrokiem tym nie uchylono ani nie stwierdzono nieważności decyzji tego organu. Stąd też nie może budzić wątpliwości, iż skutkiem wydania powyższego wyroku jako oddalającego skargę, nie może być przypadek bezczynności, czy niewykonania wyroku w rozumieniu art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O ile więc, skarżąca pismem z dnia [...]r. wezwała [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania wyroku w sprawie II SA/Gl 514/04, skarga w trybie tegoż przepisu, w żadnym wypadku nie mogłaby odnieść skutku. Jednakże mając na uwadze treść pisma procesowego skarżącej w dniu [...]r., stanowiącego sprecyzowanie skargi na wezwanie sądu, przyjąć należy, iż skarga dotyczy bezczynności [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie niepodejmowania czynności, zmierzającego do nakazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. wszczęcia i wykonania egzekucji w celu wykonania decyzji tego organu z dnia [...]r. nr [...]. W tym zaś względzie wyjaśnić należy, iż organ, którego bezczynność zaskarżono, nie jest ani organem egzekucyjnym, ani wierzycielem w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm./. Organem egzekucyjnym jako organem uprawnionym do stosowania środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanego obowiązków, nałożonych powyższą decyzją, jest bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. /art. 1a pkt 7 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 cyt. ustawy/. Organ ten jest równocześnie wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 tej ustawy, czyli podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku. Stąd też [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ wyższego stopnia nad organem egzekucyjnym nie jest legitymowany do podejmowania czynności egzekucyjnych. Rozważenia wymaga jednak kwestia, czy organ ten uprawniony jest do nakazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. podejmowania czynności egzekucyjnych, a nadto, czy działania te podejmowane są w formach, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnić bowiem przyjdzie, iż kognicja sądów administracyjnych obejmuje jedynie przypadki bezczynności w sytuacjach w ustawie wymienionych /art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy/. Zatem właściwość sądu administracyjnego dotyczy bezczynności, polegającej na niewydaniu: 1) decyzji administracyjnych, 2) postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając na uwadze fakt, iż skarga dotyczy bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym, stwierdzić należy, iż nie zachodzą przypadki orzekania przez organ, wskazane w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też na etapie postępowania egzekucyjnego, sądy administracyjne uprawnione są do kontroli bezczynności, polegającej na niewydaniu postanowienia, na które służy zażalenie. Warunkiem dopuszczalności skargi jest też uprzednie wniesienie zażalenia na bezczynność na podstawie art. 17 § 1 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 37 kpa. Jak już wyżej wyjaśniono, [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie będąc ani organem egzekucyjnym, ani wierzycielem, nie jest zobowiązany do podejmowania rozstrzygnięć i zajmowania stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego. Jako organ wyższego stopnia rozpoznaje jedynie zażalenia na postanowienia organu egzekucyjnego i wierzyciela w przypadkach, wymienionych w ustawie. Jednakże zarzuty skargi nie dotyczą faktu nierozpoznania w terminie zażalenia na postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W konsekwencji, rozważenia wymaga jedynie przypadek bezczynności, wymienionej w art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wierzyciel zobowiązany jest bowiem do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu takich czynności służy zaś skarga do organu wyższego stopnia. Uprawnionym do wniesienia skargi jest podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organ zainteresowany wykonaniem obowiązku. W sprawie skargi organ wyższego stopnia wydaje zaś postanowienie, przy czym na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. W świetle powyższej regulacji stwierdzić przyjdzie, iż sądy administracyjne uprawnione są do kontroli administracji w przypadku niewykonania postanowienia przez organ wyższego stopnia w sprawie skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Jednak w niniejszej sprawie sąd administracyjny nie stwierdził bezczynności [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym zakresie. Dla rozstrzygnięcia sprawy miarodajna była treść skargi, wniesionej do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z daty [...]r., nadanym w dniu [...]r. Jedynie to pismo poprzedzało bowiem zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wniesione w dniu [...]r., zaś wniesienia zażalenia stanowiło warunek dopuszczalności skargi. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że powyższe zażalenie zostało przekazane do rozpatrzenia [...]Inspektorowi Nadzoru Budowlanego /vide: pismo z dnia [...]r. nr [...]/. Tymczasem w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca zarzuciła bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, polegającą na niepodejmowaniu działań w związku z wydanymi decyzjami m.in. z dnia [...]r. /k. [...]akt sądowych/. Organ ten był zobligowany do wydania postanowienia, o ile pismo to stanowiło skargę na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych /art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/. Stąd też istotne jest wyjaśnienie zakresu obowiązków wierzyciela na gruncie tej ustawy. W świetle art. 6 § 2 oraz art. 15 § 1, art. 26 § 1 i art. 28 tej ustawy, czynności wierzyciela zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych polegają na wystosowaniu do zobowiązanego upomnienia, sporządzeniu tytułu wykonawczego i skierowaniu wniosku egzekucyjnego, lecz jedynie wówczas, gdy wierzyciel nie jest równocześnie organem egzekucyjnym. Natomiast w toku toczącego się postępowania, organ egzekucyjny będący równocześnie wierzycielem, nie jest zobowiązany do wykonywania żadnych obowiązków, dotyczących wyłącznie wierzyciela. Środki egzekucyjne stosuje wówczas wyłącznie organ egzekucyjny. Stąd też w niniejszej sprawie mając na uwadze fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest równocześnie organem egzekucyjnym i wierzycielem, przedmiotem skargi w trybie art. 6 § 1a ustawy, mogła być wyłącznie bezczynność, polegająca na niewystosowaniu upomnienia do zobowiązanych, a następnie sporządzenia tytułu wykonawczego. Z chwilą jego doręczenia zobowiązanym, następuje bowiem wszczęcie egzekucji /art. 26 § 5 cyt. ustawy/. Tymczasem już z treści tego pisma wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...]r. poinformował skarżącą, iż egzekucja toczy się, lecz zdaniem skarżącej, podejmowane czynności nie doprowadziły do wykonania obowiązku. Stąd też w pierwszym rzędzie nie można jednoznaczne przyjąć, że powyższe pismo obligowało organ wyższego stopnia, którego bezczynność zaskarżono w niniejszej sprawie, do wydania postanowienia w trybie skargi na bezczynność wierzyciela. Brak podstaw prawnych do wydania postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym musi zaś prowadzić do oddalenia skargi przez sąd administracyjny. Jednakże w niniejszej sprawie nawet przy odmiennym założeniu stwierdzić należy, iż brak przesłanek do uwzględnienia skargi na bezczynność. W takiej bowiem sytuacji sąd administracyjny władny jest wyłącznie do zobowiązania organu do wydania postanowienia w określonym terminie /art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Niedopuszczalne jest natomiast wskazanie przez Sąd sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem przyjąć należy, iż organ, którego bezczynność zaskarżono, udzielił skarżącej odpowiedzi na skargi, zarówno z daty [...]r., jak i z daty [...]r. Zastępca [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z daty [...]r. poinformował bowiem skarżącą, iż do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego nie będzie podejmował żadnych czynności w sprawie /k. [...]akt sądowych/. Aczkolwiek powyższe pismo, opatrzone w nagłówku nazwą organu, tj. [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zostało opatrzone nazwą "postanowienie", ani też nie zawierało ono pouczenia o prawie wniesienia zażalenia, zdaniem Sądu przyjąć należało, iż z uwagi na spełnienie minimum wymogów z art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 124 kpa, należało je zakwalifikować do kategorii rozstrzygnięcia oddalającego skargę. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81 /OSPiKA 1982, Nr 9 – 10, poz. 169/, pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Zdaniem składu orzekającego powyższe stanowisko należy odnieść do niniejszej sprawy, tym bardziej, iż zarówno z treści skargi, jak i kolejnych pisma wynika jednoznacznie, że skarżąca nie domagała się wydania postanowienia w sprawie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako wierzyciela. Wszak skarżąca przyznała, że postępowanie egzekucyjne zostało wdrożone, zaś tylko tego rodzaju czynności stanowią obowiązek wierzyciela. Przyczyną niezadowolenia jest natomiast nieskuteczność działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. O ile jednak bezczynność polegająca na niewykonaniu postanowienia egzekucyjnego, np. zastosowanie środka egzekucyjnego, może dotyczyć wyłącznie tego organu jako organu egzekucyjnego, to brak podstaw prawnych do zarzucenia bezczynności organu wyższego stopnia w postaci niewydania postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym. Co więcej, z przedstawionych akt postępowania wynika fakt wydania w toku egzekucji rozstrzygnięć przez organy obydwu instancji, które stały się następnie przedmiotem odrębnej skargi do sądu /sygn. akt II SA/Gl 273/06/. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w przedstawionej sytuacji brak podstaw do nakazania [...]Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, aby wydał postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym, rozstrzygające żądanie skarżącej wykonania przez organ egzekucyjny nakazu doprowadzenia przez J. J. i L. J. wykonanej przez nich skarpy na działce sąsiadującej z jej nieruchomością do stanu zgodnego z projektem budowlanym. Stąd też skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.