II SAB/Gl 24/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2015 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do wydania w terminie jednego miesiąca od doręczenia akt postępowania – aktu rozstrzygającego wniosek z dnia [...] r., 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...]r. nr [...] nakazał O. O. jako inwestorowi oraz współwłaścicielowi budynku mieszkalnego przy ul. [...] w R., doprowadzenie samowolnie przebudowanej części tego budynku do stanu poprzedniego – poprzez zamurowanie otworu wykutego w ścianie konstrukcyjnej budynku, wykonanego w związku z przebudową lokalu nr 1. Na skutek pisma E. K. z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. pismem z dnia [...] r. znak [...] zawiadomił współwłaścicieli ww. budynku o wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy, polegającej na wykonaniu nowego wejścia do budynku oraz przebudowie wewnętrznej klatki schodowej i zażądał przedłożenia: – książki obiektu budowlanego wraz z protokołami okresowych kontroli w celu udokumentowania czasu realizacji robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku, – kopii aktów notarialnych z ewentualnymi załącznikami graficznymi, wskazującymi zakres własności dla poszczególnych lokali oraz wielkość części wspólnych budynku, w celu ustalenia zakresu użytkowania dla poszczególnych współwłaścicieli obiektu oraz danych dotyczących poprzedniego właściciela nieruchomości. Na wezwanie organu I. K. przedłożyła: kopię aktu notarialnego - umowę darowizny lokalu mieszkalnego nr 2 z [...] r., a E. i P. K. przedłożyli kopie aktu notarialnego - umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 4 z [...] r. oraz protokołów kontroli instalacji elektrycznych, przewodów kominowych w ww. lokalu, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków, operat szacunkowy - wycenę nieruchomości z 1993 r. oraz pismo Starosty [...] z dnia [...] r. w przedmiocie wyodrębnienia lokali mieszkalnych przedmiotowego budynku wraz z wypisem z kartoteki lokali. Wobec tego pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zwrócił się do Starosty [...] z zapytaniem, czy w archiwach urzędu lub w posiadanych rejestrach, znajdują się jakiekolwiek dokumenty lub zapisy dotyczące pozwoleń na przebudowę, modernizację, adaptację czy zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku oraz dotyczące zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, a także związane z wyodrębnieniem lokali w przedmiotowym budynku. Kolejnym pismem z dnia [...]r. organ zwrócił się z podobnym zapytaniem do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Następnie pismem z dnia [...]r. organ wezwał K. i B. N. oraz O. O. do przedłożenia: – książki obiektu budowlanego wraz z protokołami okresowych kontroli, – kopii aktów notarialnych z ewentualnymi załącznikami graficznymi, wskazującymi zakres własności dla poszczególnych lokali oraz wielkość części wspólnych budynku, – kopii zaświadczeń o odrębności lokali należących do w/wym. osób z załącznikami graficznymi dotyczącymi wielkości lokali. Pismem z dnia [...]r. Starosta [...] poinformował, iż w posiadanych rejestrach pozwoleń na budowę, zgłoszeń robót nie wymagających pozwolenia na budowę oraz zmiany sposobu użytkowania nie odnaleziono informacji na temat pozwolenia na budowę lub zgłoszenia remontu bądź zmiany sposobu użytkowania budynku. Odnaleziono jedynie zaświadczenie z [...] r. o samodzielności lokali mieszkalnych ww. budynku, wydane na wniosek Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w O., którego kopię przesyłano w załączeniu pisma. W odpowiedzi na wezwanie K. i B. N. przedłożyli w dniu [...] r. kopie: – aktu notarialnego z [...] r. – umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 3, – postanowienia Sądu Rejonowego w przedmiocie nabycia spadku, – wypisu z rejestru gruntów, – protokółu okresowej kontroli przewodów kominowych w lokalu mieszkalnym nr 3, – rachunku z dnia [...] r. za okresową kontrolę i czyszczenie przewodów kominowych, – rachunku za sprawdzenie kuchni [...], O. O. w dniu [...] r. przedłożył kopie aktu notarialnego z [...] r. - umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 1. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. pismem z dnia [...] r. poinformowała organ, iż w archiwum tego oddziału znajduje się jedynie operat szacunkowy sporządzony w roku [...] oraz protokoły i akty notarialne ze sprzedaży mieszkań. Do pisma dołączono kopie ww. operatu szacunkowego. Po uprzednim zawiadomieniu stron pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. przeprowadził w dniu [...] r. oględziny budynku, z których sporządzono protokół i szkice, a następnie na podstawie tych szkiców rysunki rzutów parteru budynku. Następnie pismem z dnia [...] r. organ zwrócił się ponownie do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. z kolejnymi zapytaniami. W odpowiedzi Agencja pismem z dnia [...] r. poinformowała, iż nie może udzielić odpowiedzi na zadane pytania z uwagi na brak danych w posiadanych archiwach. Pismem z dnia [...] r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego w R. o udostępnienie do wglądu akt ksiąg wieczystych przedmiotowego budynku i wyodrębnionych w nim lokali. W odpowiedzi pismem z dnia [...] r. poinformowano organ, że wglądu do akt ksiąg wieczystych można dokonać w archiwami Wydziału Ksiąg Wieczystych. W dniu [...] r. pracownik organu dokonał przeglądu akt i wykonał kopie aktów notarialnych: – umowy sprzedaży lokalu nr 1 z [...] r., – umowy sprzedaży lokalu nr 2 z [...] r., – umowy sprzedaży lokalu nr 4 z [...] r., oraz sporządził notatkę służbową. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w R. – do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie właściwej wielkości powierzchni lokalu nr 1 oraz pomieszczeń przeznaczonych do użytku wspólnego, wzywając O. O., I. K., K. i B. N. oraz E. i P. K. do wystąpienia o jego rozstrzygnięcie przez sąd w terminie do dnia [...] r. Jednakże wskutek zażalenia E. K. i P. K., O. O. oraz I. K., postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji, stojąc na stanowisku, że brak podstawy do przymuszenia O. O. do udostępnienia części przedpokoju i klatki schodowej przynależnych do lokalu nr 1 do wspólnego użytkowania przez współwłaścicieli budynku, zaś rozstrzygnięciu przez organ nadzoru budowlanego winna podlegać sprawa przebudowy klatki schodowej nr 2 oraz wykonania dodatkowych drzwi wejściowych do budynku i prowadzących do nich schodów zewnętrznych jako wykonanych niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Na postanowienie ostateczne skargę wniósł O. O. Skarga ta została jednak odrzucona na mocy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 515/15. Prowadząc postępowanie po uchyleniu postanowienia zawieszającego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony w wyznaczeniu na dzień [...] r. kolejnych oględzin budynku celem uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z postanowieniem organu II instancji. W wyznaczonym terminie przeprowadzono oględziny, z których sporządzono protokół, a także wykonano dokumentację zdjęciową oraz rysunki inwentaryzacyjne. Pismem nadanym w dniu [...] r. P. K. wniósł za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez ten organ w sprawie zamurowania wejścia głównego do przedmiotowego budynku przez O.O., wszczętego w dniu [...] r. Powołując się na bezskuteczność zażalenia, wniesionego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (postanowienie z dnia [...] r.), skarżący wniósł o zobowiązanie PINB do wydania w terminie 14 dni decyzji nakazującej doprowadzenie do stanu poprzedniego wejścia głównego do budynku pod rygorem wykonania zastępczego. Zdaniem skarżącego, postanowienie o uznaniu jego zażalenia za niezasadne, pomija szereg istotnych informacji, w tym zawartych w dokumentach urzędowych w postaci pisma ANR z dnia [...] r., potwierdzającego powierzchnie sprzedanych w tym budynku mieszkań, opisu i mapy zaktualizowanej w dniu [...] r., potwierdzających istnienie jednego wejścia głównego do budynku oraz aktu notarialnego, wskazującego pomieszczenia przynależne do lokalu nr 1, którymi nie są klatka schodowa oraz przedpokój, a ponadto akty notarialne pozostałych właścicieli trzech mieszkań, w których wymieniono części wspólne. Skarżący podniósł też, że w sprawie przemilczano oczywisty fakt samowolnej przebudowy budynku w [...] r., zaś decyzja z dnia [...]r., nie została wykonana. Nadto szkic mieszkania nr 1, sporządzony w dniu [...]r. przez pracownika PINB jest niezgodny ze stanem faktycznym oraz nieprawdziwe jest oświadczenie O. O. i powołanych przez niego świadków, które pozostaje w sprzeczności z dokumentami urzędowymi. Na tej podstawie skarżący zarzucił ewidentne i celowe gmatwanie sprawy przez PINB i jedynie tworzenie pozorów, że sprawę załatwia. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie zostało zamurowane wejście główne do budynku, lecz jedynie drzwi wykonane w ścianie oddzielającej lokal nr 1 od korytarza i klatki schodowej jako części wspólnych budynku, zaś wydzielenie lokalu nr 1 ścianą z drzwiami oraz nowego wejścia do budynku nastąpiło najprawdopodobniej przed rokiem 1960. Następnie na wezwanie Sądu organ pismem z dnia [...]r. podał, że po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...]r. i ustaleniu adresu K. B., żony pierwszego najemcy lokalu mieszkalnego nr 1, pismem z dnia [...]r. wezwano ją w celu złożenia zeznań w charakterze świadka. Po przeprowadzeniu tej czynności dokonano analizy posiadanych kopii akt (oryginały zostały przekazane do Sądu pismem z dnia [...]r. w związku ze skargą O. O. na postanowienie [...]lWINB z dnia [...]r.). Organ uznał jednak, że brak całości akt utrudnia prawidłowe zakończenie postępowania. Ponadto, wyrok jaki zapadnie w tej sprawie, może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kończącego postępowanie prowadzone przez PINB. Stąd też postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], organ wyjaśnił przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczył nowy termin jej załatwienia w oparciu o art. 36 kpa. Rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu, załatwiającego sprawę oraz stwierdzeniu, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Redakcja tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że uwzględnienie skargi nie może polegać na zobowiązaniu organu do wydania aktu (decyzji kończącej postępowanie), przesądzającego sposób załatwienia sprawy, czego domagał się skarżący. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 2854/13, w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także, czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Sąd nie ocenia natomiast merytorycznego sposobu rozpatrywania sprawy przez organ administracji, a jedynie to, czy organ ten prowadzi przewlekle postępowanie. Sąd dokonuje oceny skargi biorąc pod uwagę czynności procesowe, dokonywane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można jednak abstrahować od charakteru tej sprawy. Skład orzekający podzielając powyższy pogląd co do sposobu rozpatrywania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., wszczętego wskutek pisma E. K. z dnia [...] r., dokonał analizy przebiegu tego postępowania oraz podejmowanych przez organ czynności w toku tej sprawy. Przedstawiony wyżej tok sprawy dowodzi, że organ, którego przewlekłość zaskarżono, podejmuje czynności, zmierzające do załatwienia sprawy, lecz w znacznych odstępach czasu – miesięcznych, a nawet dłuższych. Tego rodzaju sposób prowadzenia sprawy narusza zasadę szybkości postępowania i koncentracji materiału dowodowego, wynikającą z art. 12 § 1 kpa. Jest co prawda oczywiste, że niniejsza sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz z mocy art. 35 § 3 kpa, załatwienie sprawy nawet szczególnie skomplikowanej, winno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ administracji nie dopełnił też powinności z art. 36 kpa, nie zawiadamiając stron o przyczynie niezałatwienia sprawy i wskazując nowy termin, zaś obowiązek taki ciąży na organie nawet w przypadku zwłoki, wynikłej z przyczyn niezależnych do organu. Wypełnieniem tego obowiązku nie może być wydanie postanowienia dopiero w dniu [...]r. Faktem jest, że zgodnie z art. 35 § 5 kpa, do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się m. in. okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych do organu. Zatem do terminu z art. 35 § 3 kpa, w niniejszej sprawie nie wlicza się okresów oczekiwania przez organ na udzielenie odpowiedzi na wezwanie o nadesłanie dokumentacji i wyjaśnień, skierowane do stron oraz wymienionych wyżej organów i instytucji oraz okres zawieszenia postępowania od daty wydania postanowienia w tym przedmiocie do dnia doręczenia organowi postanowienia organu II instancji o jego uchyleniu, tj. od dnia [...]r. do dnia [...]r., to jednak fakt przesłania do sądu akt postępowania w związku ze skargą do sądu w sprawie II SA/Gl 515/15, nie uzasadniał wstrzymania się z wydaniem aktu kończącego postępowanie, bowiem w sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wydał postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia o uchyleniu postanowienia w przedmiocie zawieszenia niniejszego postępowania. W każdym też przypadku w niniejszej sprawie przekroczony został maksymalny, dwumiesięczny termin załatwienia sprawy – po odliczeniu okresów z art. 35 § 3 kpa. Zatem skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania musiała odnieść skutek poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie jednego miesiąca na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Termin ten z mocy art. 286 § 2 tej ustawy, liczony jest od dnia doręczenia akt organowi. Oceniając charakter przewlekłości postępowania zgodnie z wymogami art. 149 § 1 zd. 2 cyt. ustawy, skład orzekający stwierdził, że nie ma on cech rażącego naruszenia prawa. Podejmowane przez organ czynności zmierzające do załatwienia sprawy i aczkolwiek podejmowane są w dużych odstępach czasu, to jednak są to działania systematyczne i celowe w świetle zbieranego kolejno materiału dowodowego. Niewątpliwie też sprawa ma skomplikowany charakter z uwagi na niekompletność dokumentacji budynku i treść aktów notarialnych, przywołanych przez skarżącego, które wymagają interpretacji przez organ nadzoru budowlanego. Zasadność argumentacji skarżącego nie podlega zaś ocenie w niniejszym postępowaniu, jako że sąd administracyjny nie jest władny do przesądzenia sposobu załatwienia sprawy, a więc zobowiązania do wydania przez organ decyzji o żądanej przez niego treści. Ocena taka możliwa będzie dopiero na etapie kontroli wydanej w tym postępowaniu decyzji organu odwoławczego. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, że nie podlega kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu kwestia wykonania decyzji PINB z dnia [...] r., powołanej na wstępie. Ochronę prawną przewiduje tryb z art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.). Zatem skarżący może wnieść skargę do organu wyższego stopnia na bezczynność organu egzekucyjnego, a na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Stąd też w ramach niniejszego postępowania uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania polegało na zobowiązaniu organu do wydania aktu rozstrzygającego sprawę, zainicjowaną pismem z dnia [...]r. oraz stwierdzeniu, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Z tego też powodu działając z urzędu sąd administracyjny nie dopatrzył się przesłanek do wymierzenia organowi grzywny z mocy art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 cyt. ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 110 pkt 4 tej ustawy. sw