II SAB/Gl 25/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Starszy referent Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi R. T. i Z. T. na bezczynność Wojewody w przedmiocie odszkodowania za przejęcie nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa 1. zobowiązuje Wojewodę do wydania aktu rozstrzygającego wniosek skarżących w terminie jednego miesiąca; 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzjami z dnia [...] r., nr [...] oraz [...] r., nr [...] Prezydent Miasta Z. działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.) przejął na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K. obejmującą działki oznaczone nr [...], [...], [...], stanowiącą w dacie wydania tych decyzji współwłasność H. i S. T. oraz nieruchomość położoną w B., obejmującą działki nr [...] i [...], stanowiącą własność S. T. Pismem z dnia [...] r. H. T. oraz obecnie skarżący R. T. i Z. T. (jako następcy prawni S. T.) zwrócili się do Urzędu Wojewódzkiego w K. z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za przejęte grunty na rzecz Skarbu Państwa. H. T. zmarła w dniu [...] roku, a Sąd Rejonowy w Z. postanowieniem z dnia [...]r., sygn. akt [...] stwierdził, że spadek po niej nabyli jej synowie R. T. oraz Z. T. po ½ części każdy z nich. Decyzjami nr [...] i nr [...] wydanymi w dniu [...] roku (a więc po ponad [...] latach od wszczęcia postępowania) Wojewoda S. stwierdził w trybie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), że wymienione na wstępie decyzje Prezydenta Miasta Z. z [...] roku wydane zostały z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tych decyzji m.in. pouczono strony o możliwości dochodzenia odszkodowania w trybie uchylonego przepisu art. 160 kpa. Pismem z dnia [...] roku Zastępca Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego zawiadomiła skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji orzekającej odszkodowanie za szkodę poniesioną w związku z decyzjami Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] r. i nr [...] z dnia [...] r. Wyjaśniono ponadto, iż wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie musi być poprzedzone wyceną poniesionej rzeczywistej szkody w oparciu o operat szacunkowy, a wyceny takiej może dokonać wyłącznie biegły rzeczoznawca. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wyboru rzeczoznawców dokonuje się w drodze postępowania przetargowego przeprowadzonego w oparciu o ustawę o zamówieniach publicznych. Wskazano także, iż w związku z powyższym przybliżony termin rozpatrzenia sprawy wyznacza się na dzień [...] r. Następnie kolejnym pismem z dnia [...] r. poinformowano skarżących, iż przedmiotowy wniosek nie zostanie rozpatrzony w podanym wyżej terminie, z uwagi na dużą ilość tego rodzaju spraw oraz ze względu na ograniczone środki finansowe jakie mogą być przeznaczone w budżecie Wojewody S. na ten cel. W protokole z dnia [...] r. wskazano, iż w tym dniu stawiła się w [...] Urzędzie Wojewódzkim żona skarżącego R. T. – B. T., której wyjaśniono wszelkie wątpliwości powstałe w związku z postępowaniem o wypłatę odszkodowania za przejęcie nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa z naruszeniem prawa. Dnia [...] r. małżonki wnioskodawców K. T. oraz B. T., działając jako ich pełnomocnicy, zwróciły się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z ponagleniem w załatwieniu przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] r. Zastępca Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego poinformowała, iż zostało wszczęte postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na sporządzenie operatów szacunkowych. W ramach tego zamówienia wykonany zostanie również operat szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości. Po jego sporządzeniu zostanie niezwłocznie wydana decyzja określająca wysokość przyznanego odszkodowania. Termin rozpatrzenia wniosku wyznaczony został na dzień [...] r. W dniu [...] r., skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wojewody S.. W jej uzasadnieniu wskazali, iż postępowanie o bezprawne zabranie działek rolnych rozpoczęli w roku [...]. Przez [...] lat do dnia dzisiejszego oczekują na rozstrzygnięcie w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, powołując się na argumenty podnoszone we wcześniejszych pismach. Dodał przy tym, iż Ministerstwo Finansów zgłosiło obecnie wątpliwości co do prawidłowości prowadzonych postępowań, w związku z czym rozpatrzenie wniosku skarżących zostało wstrzymane i uzależnione od stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu II instancji. Pismem z dnia [...] roku, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, Wojewoda S. poinformował, iż do chwili obecnej postępowanie administracyjne nie zostało ostatecznie zakończone oraz dołączył odpis kolejnego zawiadomienia skierowanego do skarżących z dnia [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). W pierwszej zatem kolejności należało rozstrzygnąć, czy w niniejszej sprawie zwłoka organu w załatwieniu wniosku skarżących należy do przypadków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.s.a. Na tak postawione pytanie należało udzielić pozytywnej odpowiedzi. Zauważyć bowiem należy, że wniosek skarżących o odszkodowanie został skierowany do organu administracji publicznej już w [...] roku. Wniosek ten nie został później ponowiony. W toku postępowania, przed rozpoznaniem wniosku o odszkodowanie, doszło do wydania decyzji w trybie art. 158 § 2 kpa, po czym organ kontynuował postępowanie o odszkodowanie. Z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, na jakiej podstawie prawnej skarżący domagają się odszkodowania. Zauważyć przy tym przyjdzie, że w dacie złożenia wniosku ([...] rok) brak było podstaw do domagania się odszkodowania na zasadzie wówczas obowiązującego art. 160 kpa. Przepis ten znajdował bowiem zastosowanie dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności lub wydania z naruszeniem prawa decyzji, na skutek której strona poniosła szkodę. Również w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] roku organ nie wskazał podstawy prawnej dochodzonego odszkodowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że organ wszczął takie postępowanie i je prowadzi do nadal, co w ocenie Sądu przesądza o tym, iż winno się ono zakończyć wydaniem jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 lub 4 p.s.a. Tym samym uznać należy, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, albowiem dotyczy przypadku wymienionego w art. 3 § 2 pkt 8 p.s.a. Stwierdzić przyjdzie ponadto, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia służących skarżącym w postępowaniu przed organem administracyjnym, a więc czyni zadość wymaganiom określonym w art. 52 § 1 p.s.a. Takim środkiem zaskarżenia, o którym mowa w powołanym przepisie jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 kpa). Za takie zażalenie należało bowiem uznać pismo pełnomocników skarżących z dnia [...] roku. Co prawda nie zostało ono zatytułowane jako zażalenie, ani też nie zostało skierowane do organu administracji publicznej wyższego stopnia, jednakże w ocenie Sądu z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż stanowi środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. Pismo to winno było zostać przekazane właściwemu organowi w trybie instancyjnym, a w przypadku ewentualnych wątpliwości co do jego treści należało zwrócić się do strony o ich wyjaśnienie w trybie art. 64 § 2 kpa. Wobec powyższego, skoro brak jest przeszkód formalnych, to przystępując do merytorycznej oceny skargi stwierdzić przyjdzie, że jest ona uzasadniona. Z przepisu art. 35 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym czas załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego określony został na nie dłużej niż jeden miesiąc, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Przepis art. 36 kpa przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może przekroczyć także termin dwumiesięczny, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Do określonych wyżej terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, np. zawieszenia postępowania, w czasie którego terminy załatwiania spraw nie biegną (art. 103 kpa), okresów opóźnień spowodowanych przez stronę, np. nieuzupełnienie we wskazanym przez organ terminie braków wniosku, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu, np. niedysponowanie aktami sprawy przekazanymi innemu organowi związku z toczącym się równolegle postępowaniem. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie w sprawie o odszkodowanie zostało wszczęte na wniosek stron w [...] roku (art. 61 § 3 kpa). Przyjmując jednak, że możliwość skutecznego prowadzenia takiego postępowania powstała dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji stwierdzających wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] roku, a więc z dniem [...] roku, to najpóźniej ten dzień należy uznać jako datę rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy o odszkodowanie. Zawiadomienie stron o innym terminie załatwienia sprawy, aniżeli wynikającym z art. 35 kpa dokonane już w samym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania należy uznać za niedopuszczalne i nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Organ sam bowiem przyjął założenie jeszcze przed podjęciem czynności procesowych, iż nie załatwi sprawy w przepisanym prawem terminie. Tymczasem odstępstwo od zasady terminowości załatwiania spraw jest możliwe w wyjątkowych sytuacjach i to takich, które wynikną dopiero w toku postępowania (art. 36 kpa). Należy ponadto podkreślić, że sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia niedziałania organu, bowiem istotna jest przyczyna zwłoki, którą organ jest obowiązany wskazać (por. wyrok NSA z 14.08.2002r., sygn. akt I SAB 131/02). Oceniając przyczynę wskazaną tak w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, jak i w późniejszych pismach Wojewody S., Sąd uznał, że o ile sama konieczność sporządzenia operatu szacunkowego mogłaby w pewnych sytuacjach usprawiedliwiać przedłużenie terminu załatwienia sprawy, o tyle "ograniczone środki finansowe", "wyjaśnienie wątpliwości związanych z kompetencją organu" oraz "rozbieżności w orzecznictwie", nie są okolicznościami usprawiedliwiającymi zwłokę w załatwieniu sprawy. Brak jest podstaw prawnych do powoływania się przez organ administracji publicznej na brak środków finansowych w realizacji swoich zadań, a w szczególności uzasadnionych roszczeń stron. Ponadto powoływanie się na tę okoliczność jest przedwczesne. Organ bowiem przesądza w ten sposób, że decyzja kończąca postępowanie w sprawie będzie decyzją skutkującą wypłatę odszkodowania, gdy tymczasem rozstrzygnięcia mogą być zgoła odmienne. Jeżeli zaś chodzi o kompetencje organu, to ich przestrzeganie należy do obowiązków organu (art. 19 kpa), a ewentualne spory w tej sprawie winny być rozstrzygane na drodze procesowej (art. 22 kpa). Powoływanie się natomiast na rozbieżności w orzecznictwie nie może stanowić w indywidualnej sprawie powodu zwłoki w jej załatwieniu, gdyż orzeczenia w innych indywidualnych sprawach nie wiążą organów. Zwrócić przyjdzie także uwagę, iż już po wniesieniu skargi, w kolejnym skierowanym do stron zawiadomieniu z dnia [...] roku organ w ogóle nie wskazuje nowego terminu załatwienia sprawy, co eliminuje to zawiadomienie jako nie spełniające wymogów formalnych z art. 36 § 1 kpa. Przytoczenie natomiast w tym piśmie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 i art. 7 kpa mających dodatkowo usprawiedliwiać zwłokę organu w załatwieniu sprawy, traktować należy w okolicznościach niniejszej sprawy jako obrazę prawa i lekceważenie uprawnień procesowych stron postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę na bezczynność organu za zasadną i orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 149 p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżących po myśli art. 200 p.s.a. Niezależnie od powyższych rozważań w kwestii zwłoki w załatwieniu sprawy, organ przed wydaniem aktu rozstrzygającego wniosek skarżących o odszkodowanie ustali jednoznacznie podstawę prawną tego roszczenia, a także swoje kompetencje. Te ustalenia będą bowiem miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jeżeli okaże się, że Wojewoda S. nie jest organem właściwym, to w określonym w sentencji wyroku terminie wyda postanowienie, o którym mowa w art. 65 § 1 kpa. Jeżeli natomiast zostanie ustalone, że dochodzone odszkodowanie jest odszkodowaniem, o którym mowa w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, to organ zwróci skarżącym ich wniosek wraz ze stosownym pouczeniem i wyda postanowienie, o którym mowa w art. 66 § 3 kpa. Nie zachodzi bowiem w niniejszej sprawie sytuacja, o której stanowi art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692). Do dnia wejścia w życie przepisów powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., tj. do dnia 1 września 2004 r., kwestię odszkodowań, o których wyżej mowa, regulował art. 160 § 1 kpa, w myśl którego stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Na mocy powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. uległ zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę powstałą w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 2 tej ustawy wskazany powyżej przepis art. 160 kpa został uchylony z dniem 1 września 2004 r. i od tej daty do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie (art. 5 ustawy) stosuje się przepis art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, wskazujący jako właściwy do dochodzenia roszczeń ze wskazanego wyżej tytułu wyłącznie tryb sądowy. Oznacza to, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., tj. od dnia 1 września 2004 r., nie ma już zastosowania art. 160 kpa. Aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 kpa) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa lub stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 lub art. 158 § 2 kpa) stała się ostateczną przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Przyjęcie jakiejkolwiek innej interpretacji, w myśl której w tego rodzaju sprawach o możliwości zastosowania art. 160 kpa rozstrzygałoby inne zdarzenie niż data ostatniej prawomocnej decyzji w sprawie, stanowiącej formalnoprawną przesłankę roszczenia odszkodowawczego, przesuwałoby możliwość stosowania wspomnianego wyżej przepisu (art. 160 kpa) na bardzo długi okres czasu. Byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy, który zmierzał do powierzenia w określonym terminie rozstrzygania w tego rodzaju sprawach, z założenia kontradyktoryjnych i mających charakter majątkowy, sądom powszechnym.