II SAB/Gl 25/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2022r. sprawy ze skargi N. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy 1) stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) przyznaje od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 300 ( słownie: trzysta) złotych; 3) w pozostałym zakresie oddala skargę; 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 ( słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 1 lutego 2022 r. N.D. (dalej jako skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego D.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pełnomocnik skarżącej w skardze tej domaga się w nim: stwierdzenia, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę Śląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 powyższej ustawy w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W motywach skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarżąca pismem z 23 czerwca 2021 r. złożyła do Wojewody Śląskiego wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 28 września 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a 8 grudnia 2021 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność przywoływanego powyżej organu administracji publicznej. W dalszej części skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi jak również przedstawiono motywy zamieszczonych w niej żądań. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek skarżącej wpłynął do organu 23 czerwca 2021 r. Podkreślono, że wniosek ten zawierał braki formalne, ponieważ brak było złożenia odcisków linii papilarnych i nie przedstawiono oryginału dokumentu podróży oraz oryginału tytułu prawnego do lokalu. Pismem z 24 listopada 2021 r. skarżąca została wezwana do usunięcia występujących braków formalnych wniosku i wyznaczono jej termin osobistego stawienia się w siedzibie na dzień 31 stycznia 2022 r., celem odbioru informacji o terminie uzupełnienia braku formalnego w postaci złożenia odcisków linii papilarnych. Skarżąca w tym dniu stawiła się w siedzibie organu i wyznaczono jej termin złożenia odcisków linii papilarnych na 21 kwietnia 2022 r. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ administracji przybliżył sytuację faktyczną, w jakiej się znajduje i podkreślił, że z powodu dużej liczby osób ubiegających się o dokumenty wydawane przez ten organ i występujące kłopoty z ilością etatów, zatrudnione osoby nie są w stanie w terminach kodeksowych rozpoznawać składane wnioski. Na potwierdzenie trudnej sytuacji kadrowej organum przedstawiono stosowne zestawienia i informacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 wyżej wymienionej ustawy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 przywoływanej ustawy). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 wskazanego aktu - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 tej ustawy, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 przedmiotowej ustawy, a także przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w przywołanym powyżej art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powyższej ustawy). W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, względnie do badania, czy działania podejmowane przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania zmierzały do jej merytorycznego załatwienia. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 tego aktu. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i wynikały z okoliczności sprawy. Z treści art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W rozpatrywanej sprawie dostrzec należy, że ponaglenie zostało złożone 28 września 2021 r. W ponagleniu tym pełnomocnik skarżącej przywołał zarówno bezczynność jak i przewlekłość prowadzonego postępowania. W świetle tego ustalenia uznać należy, że wymóg formalny, umożliwiający merytoryczne rozpoznanie skargi został dopełniony, a tym samym skarga może być merytorycznie rozpoznana. Istotą rozpoznawanej sprawy jest skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego przez organu administracji w rozpoznaniu wniosku o wydanie zezwolenia na rezydenta długoterminowego. Jak wynika z akt administracyjnych stosowny wniosek został złożony w siedzibie organu 24 czerwca 2021 r., i do dnia rozpoznania sprawy nie został rozpatrzony (Sąd nie uzyskał informacji o rozpatrzeniu wniosku skarżącej do dnia rozpoznania skargi). Na marginesie można zauważyć, że tutejszy Sąd wyrokiem z 2 marca 2022 r. sygn. akt II SAB 4/22 uwzględnił skargę skarżącej na bezczynność organu administracji w ramach tego postępowania administracyjnego. Po przybliżeniu stanu faktycznego uwagę należy zwrócić na stan normatywny. Zgodnie z art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Po myśli art. 35 tego Kodeksu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć postanowienia art. 64 § 2 tego aktu. Zgodnie z nim jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Obok bezczynności organu Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 § 1 pkt. 2 wyodrębnia pojęcie bezczynności. Stosownie do brzmienia tego przepisu z przewlekłością prowadzenia postępowania administracyjnego spotykamy się wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W odniesieniu do przewlekłości prowadzenia postępowania zastosowanie posiadają regulacje odnoszące się do bezczynności organu w ramach prowadzonego postępowania. Jak było to sygnalizowane powyżej skarżąca wniosła do organu administracji swój wniosek 24 czerwca 2021 r. Pierwszą czynnością procesową, którą organ ten podjął w tej sprawie było skierowanie do skarżącej pisma z 24 listopada 2021 r. celem stawienia się w tym organie celem ustalenia terminu pobrania odcisków linii papilarnych i termin ten wyznaczono na dzień 31 stycznia 2022 r. godź. 12:30 na stanowisku nr 22. We wskazanym dniu skarżąca się stawiła i otrzymała i pismo, z którego wynika, że ma stawić ponownie siedzibie organu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na stanowisku nr 21 o godź 13;20 Przedstawiony powyżej stan faktyczny i normatywny przyjdzie teraz zestawić i wynika z niego, że organ administracji publicznej, prowadząc przedmiotowe postępowanie dopuścił się przewlekłości jego prowadzenia. Sąd pomija kwestię terminowości działań organu administracji publicznej, jednakże nie może umknąć jego uwagi fakt, że wskazany organ pismem z 24 listopada 2021 r. wzywa skarżącą do stawienia się w siedzibie tegoż organu celem ustalenia terminu pobrania linii papilarnych. Działanie takie uznać należy za nieprawidłowe i urągające zasadom zdrowego rozsądku. W piśmie z 24 listopada 2021 r. organ informuje skarżącą jedynie o konieczności ustalenia terminu pobrania linii papilarnych i nie zamieszcza żadnych innych informacji o brakach formalnych wniosku. W tej sytuacji, wzywanie skarżącej do siedziby organu, narażanie jej na dodatkowe koszty oraz zbędne wydłużanie prowadzonego postępowania, wyczerpują znamiona przewlekłości jego prowadzenia. Można postawić pytanie, jakie to przeszkody formalne stały na przeszkodzie temu, aby wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej w przywołanym piśmie z 24 listopada 2021 r. nie wyznaczył terminu do pobrania linii papilarnych. W odpowiedzi na skargę brak jest wyjaśnienia tej okoliczności. W ocenie składu orzekającego takie działanie wskazanego organu administracji publicznej jest nie tylko nieracjonalne, sprzeczne z zasadami funkcjonowania instytucji biurokratycznej jak również generuje dodatkowe koszty po stronie skarżącej ale także po stronie samego organu administracji publiczne i to dwojakiego rodzaju, a mianowicie związane ze zbędnym wykorzystaniem materiału biurowego i nieefektywnym wykorzystywaniu kadry urzędniczej. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wskazał, że z uwagi na występujące zjawisko pandemii znacznemu ograniczeniu uległa praca aparatu pomocniczego rozpoznającego wnioski cudzoziemców. Skład orzekający ma świadomość, że ilość składanych wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terenie kraju jest nieproporcjonalnie duża w stosunku do ilości zatrudnionych w Urzędzie Wojewódzkim pracowników odpowiedzialnych za załatwianie tego typu spraw. Przywoływane okoliczności mogły stanowić podstawę dla pism przygotowywanych w oparciu o postanowienia art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże na tym etapie tłumaczenia prezentowane przez organ administracji publicznej nie mogą być uwzględnione. Wręcz przeciwnie pozwalają one na uznanie, że organ ten w swoim działaniu nie liczy się z osobami składającymi stosowne wnioski i oczekującymi na ich terminowe rozpatrzenie. Jest to tym bardziej naganne, że pracownicy wskazanego organu pozostają w kontakcie z obywatelami państw obcych przebywającymi na terenie kraju i oczekującymi wsparcia ze strony urzędników powołanych do załatwiania ich spraw. Przyjdzie w tym miejscu zauważyć, że pojęcie administracji oznacza służyć, pomagać, a zatem wspierać osoby, które zwracają się do uprawnionych organów o rozstrzygnięcie. Przedstawione powyżej okoliczności rozpoznawanej sprawy pozwalają uznać, że działania pracowników organu administracji publicznej odbiegają od norm prawnych i wzorców w tym zakresie obowiązujących, a jaskrawym przykładem takich działań było skierowanie do skarżącej pisma z 24 listopada 2021 r. o konieczności stawienia się w siedzibie organu celem ustalenia terminu na pobranie linii papilarnych, co faktycznie zostało zrealizowane 31 stycznia 2022 r. Przywołana tu praktyka działania organu administracji przyczynia się do zwiększenia występujących zaległości i do spowolnienia działań prowadzonych przez ten organ. Sygnalizowane w odpowiedzi na skargę trudności leżą po stronie tegoż organu administracji publicznej i organ ten obowiązany jest podjąć działania zmierzające go ich rozwiązania. Trudności te nie powinny wpływać na sytuację prawną i prawa stron prowadzonych postępowań administracyjnych. Przeprowadzone powyżej ustalenia stanu faktycznego i normatywnego pozwalają w sposób jednoznaczny stwierdzić, że organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania. W ocenie składu orzekającego przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone było z wyczerpaniem przesłanki przewlekłości, jednakże bez rażącego naruszenia prawa. Prowadzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego z wyczerpaniem przesłanek przewlekłości prowadzenia postępowania i narażanie jaj na poniesienie zbędnych wydatków celem stawienia się w siedzibie organu administracji publicznej uzasadnia przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sumy pieniężnej w wysokości 300 zł. (trzysta zł.) Suma ta ma zrekompensować skarżącej straty powstałe w ramach prowadzonego postępowania, jak również pokryć stres jaki wiązał się z oczekiwaniem na działania organu administracji publicznej. Oznacza to zarazem, że skład orzekający nie podzielił argumentacji pełnomocnika skarżącego co do wysokości sumy pieniężnej, której przyznania domagał się pełnomocnik, ponieważ w ocenie Sądu jest ona zawyżona i nie odpowiada realiom rozpoznawanej sprawy. W skardze do Sądu pełnomocnik skarżącego wystąpił o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości. Mając na uwadze wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę Sąd doszedł do przekonania, że wymierzenie organowi grzywny nie jest, albowiem za sytuację występującą we wskazanym organie nie odpowiada on sam, lecz w znacznym stopniu jego organy wyższego stopnia. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.