II SAB/Gl 27/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi T.W. i A.S. na bezczynność Prezydenta Miasta M. w przedmiocie nierozpoznania wniosku w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta M. do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] r. w terminie jednego miesiąca, od daty otrzymania akt, 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta M. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta Miasta M. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ust. 3, art. 96 ust. 1 i ust. 4, art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta M. zatwierdził podział nieruchomości położonej w M. przy ulicy [...] obręb W., będącej własnością T. W. i A. S. składającej się z działek o nr 1, 2, 3 i 4 objętej [...] oraz D. i R. Sz., składającej się z działki nr 5 objętej [...]. W wyniku podziału utworzono nowe działki, z których dwie działki o nr 6 i nr 7 przeszły z mocy prawa na własność gminy M. za odszkodowaniem. Pismem z dnia 15 maja 2009 r., działający w imieniu T. W. i A. S. pełnomocnik, złożył wniosek o przyznanie odszkodowania z tytułu przejęcia własności działki nr 6 położonej w M. przy ulicy [...] w M. przez Gminę, na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 5 sierpnia 2009 r. działający w imieniu T. W. i A. S. pełnomocnik złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta M. w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem z dnia 14 października 2009 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 37 § 1 i § 3 oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego uznał złożone zażalenie za zasadne i wyznaczył Prezydentowi Miasta M., wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej dwumiesięczny termin, licząc od dnia otrzymania postanowienia, na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i podjęcie działań w prawem przepisanej formie. W uzasadnieniu uznał, że pomimo złożonego wniosku, nie została rozpoznana sprawa odszkodowania za nieruchomość wydzieloną i przejętą przez Gminę na poszerzenie ulicy [...]. Kolejnymi pismami z dnia 28 litego 2010 r. i 15 lipca 2010 r. pełnomocnik wnioskujących wystąpił o podanie informacji na temat stanu załatwienia sprawy. Pismem z dnia 20 lipca 2010 r. Prezydent Miasta M. wyjaśnił trudności występujące w postępowaniu w sprawie udzielenia wnioskowanego odszkodowania, m.in. informując o zleceniu rzeczoznawcy majątkowemu przygotowanie wyceny przedmiotowej nieruchomości. W dniu 2 sierpnia 2010 r. biegły rzeczoznawca majątkowy M. K. przygotowała i przedstawiła w sprawie operat szacunkowy nieruchomości gruntowej położonej w M. – W. w rejonie ulicy [...] wydzielonej pod drogę publiczną, obejmująca działkę nr 6, o powierzchni 308 m². Wobec pisma Prezydenta Miasta M. z dnia 18 października 2010 r. informującego o braku środków finansowych na wypłatę odszkodowania w 2010 r. i w związku z tym przewidywaniem jego wypłaty dopiero w pierwszym kwartale 2011 r., pełnomocnik wnioskodawców złożył pismo wyrażające zgodę na przesunięcie wypłaty należnego odszkodowania, warunkując ją zawarciem uprzedniej ugody cywilnoprawnej. Pismem z dnia 2 lutego 1011 r. pełnomocnik T. W. i A. S. złożył nowy wniosek, domagając się w oparciu o art. 98 ust. 3 i art. 129 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr 6, która w wyniku podziału przeszła na własność Gminy. Wskazał w nim, że wprawdzie sprawa ustalenia odszkodowania, za działkę wydzieloną pod drogę publiczną była przedmiotem uzgodnień pomiędzy stronami, ale rokowania te nie zostały zakończone pełnym porozumieniem. Wobec braku skonkretyzowanego prawa do odszkodowania dla wnioskujących, wniosek stał się uzasadniony. Pismem z dnia 15 lutego 2011 r. Prezydent Miasta M. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajętą nieruchomość. W dniu 7 lipca 2011 r. T. W. i A. S., działając przez pełnomocnika, złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, domagając się wyznaczenia Prezydentowi Miasta M. dodatkowego terminu "140 dni na wydanie decyzji" a także ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz powzięcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszaniu prawa w przyszłości. Uzasadniając swój wniosek podnieśli, iż organ pozostaje bezczynny w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę przejętą pod drogę. Pomimo upływu terminów wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego organ nie wydał decyzji w sprawie i stąd niniejsze zażalenie stało się konieczne. Rozpatrując złożone zażalenie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. uznał je za nieuzasadnione, z tym, że wobec upływu terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy, wyznaczył Prezydentowi Miasta M., wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, dwumiesięczny termin od dnia otrzymania niniejszego postanowienia na załatwienie sprawy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż wnioskiem z dnia 2 listopada 2011 r. T. W. i A. S. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35) organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a w przypadku niezałatwienia sprawy w tym terminie, zawiadomić stronę podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] r, wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy na dzień [...] r., a zatem dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 Kodeksu. W tej sytuacji zdaniem Wojewody Prezydent Miasta M. nie pozostawał w tej sprawie w bezczynności. Jednak wobec upływu wskazanego terminu, mając na uwadze, że Prezydent nie dysponując aktami sprawy, przesłanymi do Wojewody nie mógł sprawy załatwić, należało wyznaczyć nowy termin dla jej załatwienia. Pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. pełnomocnik wnioskujących, T. W. i A. S., wystosował do Prezydenta Miasta M. ostateczne wezwanie do działania – tj. wydania decyzji w przedmiocie ustalenia należnego odszkodowania, a pismem z dnia 10 lutego 2012 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta M., wnosząc o zobowiązanie Prezydenta Miasta M. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie jednego miesiąca od wydania wyroku i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że rozpoczęte przed złożeniem wniosku z 2 lutego 2011 r. rokowania w sprawie ustalenia należnego odszkodowania za przejętą pod drogę działkę nr 6 nie zostały zakończone pełnym porozumieniem, chociaż wstępnie uzgodniono kwotę odszkodowania. Pomimo przedłużenia terminu do rozpatrzenia tej sprawy do dnia 30 września 2011 r., organ dalej nie załatwił sprawy, stąd niezbędne było zażalenie do organu wyższego stopnia. Pomimo wyznaczenia przez Wojewodę [...] dwumiesięcznego terminu dla załatwienia sprawy należnego odszkodowania – nie została w sprawie wydana decyzja, lecz Prezydent Miasta M. kolejnym pismem powiadomił stronę o nowym terminie załatwienia- tj. przesunął załatwienie sprawy na I półrocze 2012 r. W ocenie strony skarżącej przyczyny podane w piśmie z dnia 21 listopada 2011 r., informującym o nowym terminie załatwienia sprawy, nie mogą uzasadniać odwlekania wydania decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta M. wniósł o jej oddalenie. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołując treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, iż wynika z niego, iż organ administracji może prowadzić postępowania administracyjne w przedmiocie orzeczenia o stosowanym odszkodowaniu tylko wówczas, gdy między stronami nie dojdzie do uzgodnienia należnego odszkodowania. Zdaniem organu nie uzgodnienie odszkodowania przez właściciela i właściwy organ stanowi warunek sine qua non prowadzenia postępowania przez ten organ. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta M. oraz skarżący, reprezentowani wówczas przez innego pełnomocnika, uzgodnili wysokość należnego odszkodowania na sumę [...] zł, którą zaakceptowali. Tak więc w ocenie organu wypełniona została przesłanka uzgodnienia wysokości odszkodowania, o jakiej mowa w cytowanym już art. 98 ust. 3 ustawy, co rodzi skutek w postaci negatywnej przesłanki do prowadzenia postępowania administracyjnego – wobec ustalenia należnego odszkodowania. Dodatkowo organ wskazał, że wobec zmiany we wrześniu 2011 r. regulaminu organizacyjnego urzędu, powodującego radykalne zmiany podporządkowania m. in. przedmiotowej sprawy – odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, tryb i termin załatwiania takich spraw został mocno skomplikowany i zakłócony, a czas ich załatwiania znacznie wydłużony. Organ wskazał także na trudności finansowe spowodowane brakiem uwzględnienia należnych stronom odszkodowań w uchwalonym budżecie miasta. Sprawa ta została dopiero uwzględniona i sanowana uchwałą Rady Miasta M. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmian w budżecie miasta M. Dodał też, że procedura ustalania tego odszkodowania jest skomplikowana, wymaga m.in. wyłonienia podmiotu przygotowującego wymaganą w sprawie opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego, co także wpływa na czas załatwienia sprawy. Na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi, uznała, że Prezydent Miasta M. nie dopuścił się bezczynności, albowiem przez cały czas prowadzone było postępowanie i podejmowane czynności celem zakończenia sprawy. Dodała, że obecnie sprawa została przygotowana do rozstrzygnięcia i w ciągu 2 do 4 tygodni zostanie wydana stosowna decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 7 reguluje terminy załatwienia spraw przez organy administracji publicznej. Według art. 35 organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 tego artykułu przewidziane zostały ustawowe terminy maksymalne dla załatwienia sprawy. Terminy te rozpoczynają swój bieg, w przypadku organu pierwszej instancji, w momencie wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 – data doręczenia żądania organowi administracji publicznej), a kończą z chwilą wydania w tej instancji decyzji administracyjnej. Podstawową funkcją tych terminów jest dyscyplinowanie organów prowadzących postępowanie, co niewątpliwie ma ścisły związek z wyrażoną w art. 12 Kodeksu zasadą szybkości postępowania. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że dla załatwienia sprawy wyznaczono: termin "niezwłoczny", miesięczny i dwumiesięczny w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Mogą one być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1, albo mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 Kodeksu. Bieg omawianych terminów ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § 5 Kodeksu, przy czym pokreślić trzeba, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. O ile organ administracyjny ma załatwić sprawę przez wydanie decyzji i nie czyni tego w terminie określonym w art. 35 lub wyznaczonym zgodnie z art. 36 pozostaje w bezczynności. Należy w tym miejscu podkreślić, iż o bezczynności organu można mówić zarówno wtedy, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności, do których był zobowiązany, jak również wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba zauważyć, że wniosek reprezentowanych przez pełnomocnika skarżących T. W. i A. S. z dnia 15 maja 2009 r. wyraźnie precyzował ich żądanie, a mianowicie przyznania odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy M. własności działki nr 6 zapisanej w księdze wieczystej [...] położonej w M. – W. przy ulicy [...]. Należy przy tym dodać, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stała się ostateczna, a w decyzji tej postanowiono o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. W niniejszej sprawie organ wprawdzie podjął działania, w aktach sprawy znajduje się sprawozdanie z oględzin przedmiotowej działki przygotowane przez J. K. w dniu [...] r., operat szacunkowy tej nieruchomości przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. z dnia [...] r., a także korespondencja pomiędzy pełnomocnikiem wnioskodawców a organem, wyrażająca zgodę na ustalenie należnego odszkodowania na kwotę [...] zł. Brak jednak konkretnej informacji na temat ugodowego załatwienia sprawy, a dalsze pisma organu kierowane do wnioskodawców informują jedynie o dalszym przesuwaniu terminu ostatecznego załatwienia sprawy. Nie ulega więc wątpliwości, że sprawa wnioskowanego odszkodowania nie została załatwiona, a dodatkowo przekonuje o tym fakt złożenia przez zainteresowane strony – T. W. i A. S., reprezentowanych przez nowego pełnomocnika, nowego wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę działkę nr 6. Pomimo ponownego wszczęcia postępowania, już przecież prowadzonego w tej sprawie, nadal organ nie podjął wiążącego, kończącego sprawę rozstrzygnięcia, co doprowadziło tylko kolejnym zażaleniem na bezczynność organu. Trudno takie działanie organu uznać za załatwienie złożonego przez skarżących wniosku. Wskazać przejdzie, iż zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej załatwiają sprawę przez wydanie decyzji (chyba, że przepisy stanowią inaczej), a z kolei w myśl art. 107 § 1 Kodeksu decyzja administracyjna powinna zawierać określone elementy, w tym: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Powyższe ustalenia oraz obowiązująca regulacja prawna muszą prowadzić do stwierdzenia, że wniosek skarżących z dnia 15 maja 2009 r. dotychczas nie został załatwiony, gdyż nie można uznać wymienionych przez organ działań za ostateczne załatwienie sprawy. Wszystkie podejmowane przez organ w sprawie czynności nie doprowadziły bowiem do wydania decyzji ustalającej wysokość należnego wnioskodawcom odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę M. działki Nr 6 zajętej pod drogę. Nie została także ta kwestia, wbrew twierdzeniom organu, ustalona i załatwiona w drodze ugodowej. W konsekwencji przesądza to o pozostawaniu organu w bezczynności. Należy przy tym zauważyć, że niniejsza skarga została złożona w przewidziany prawem sposób. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Oznacza to sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku, gdy mamy do czynienia z bezczynnością organu właściwym trybem postępowania jest uprzednie złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W omawianej sprawie zażalenie takie złożono nawet dwukrotnie, a to pismem z dnia 5 sierpnia 2009 r. – rozpatrzone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. i pismem z dnia [...] r. – rozpatrzone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. Zatem wyczerpanie tego środka stanowi o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Opierając się na zgromadzonych w sprawie dokumentach oraz uwzględniając treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć załatwiających złożone zażalenia na bezczynność organu należało stwierdzić zasadność skargi, bowiem Prezydent Miasta M. pozostaje, w kontrolowanym postępowaniu, niewątpliwie bezczynny – nie wydając w sprawie oczekiwanej decyzji ustalającej wysokość należnego wnioskującym T. W. i A. S. odszkodowania. W tym miejscu trzeba podkreślić, że podnoszone przez organ trudności mające usprawiedliwić fakt braku rozstrzygnięcia w sprawie, a mianowicie zmiany organizacyjne czy brak środków finansowych w obowiązującym budżecie nie mogą wpłynąć na odmienną ocenę niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z przyjętą linią orzeczniczą, "zabezpieczenie środków finansowych na realizację decyzji przed jej wydaniem nie jest koniczne ani celowe i nie może być przyczyną odwlekania terminu do wydania orzeczenia kończącego postępowanie administracyjne" zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 215/10. Mając na uwadze powyższą argumentację, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270) orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji. Termin do wydania w sprawie rozstrzygnięcia liczy się zgodnie z art. 286 § 2 przywołanej powyżej ustawy od dnia doręczenia akt organowi. Sąd mając na uwadze okoliczności, w jakich doszło do bezczynności (m.in. reorganizacja w urzędzie, próba negocjacji ze stronami) uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 cytowanej ustawy, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przed radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (DzU. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).