II SAB/Gl 27/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu w dniu 14 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wniosku o usunięcie naruszeń w zakresie przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu p o s t a n a w i a 1) umorzyć postępowanie, 2) zwrócić skarżącej kwotę 100 (sto) złotych, tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z [...] r. reprezentowana przez pełnomocnika J. K. zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. o wszczęcie postępowania na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263), w celu nakazania gminie R. usunięcia naruszeń higienicznych i zdrowotnych w postaci drastycznego przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w obszarze drogi krajowej nr [...] wzdłuż ulicy [...] i [...] w R.. Pismo to zostało przekazane w trybie art. 65 § 1 k.p.a. [...]emu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w dniu [...] r. jako organowi właściwemu w sprawach ponadnormatywnego hałasu środowiskowego. Postanowieniem z [...] r., wydanym w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nakazania gminie R. usunięcia naruszeń higienicznych i zdrowotnych w postaci przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w obszarze drogi krajowej. Uznał, że organem właściwym w sprawie jest organ ochrony środowiska, starosta lub marszałek województwa. Po rozpoznaniu zażalenia strony, rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 23 stycznia 2014 r. Prawomocnym wyrokiem z 5 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 697/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma fakt, że żądanie zostało przez stronę skierowane do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., skarżąca nie wnosiła o rozpoznanie sprawy przez organ ochrony środowiska. Nie miał zatem [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podstaw do odmowy wszczęcia postepowania, którego strona nie żądała. Organ ten został zobowiązany do zajęcia się wnioskiem w wyniku przekazania mu go przez PPIS. W tej sytuacji [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zobowiązany był albo do przekazania sprawy organowi właściwemu jeśli taki ustalił, albo do wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez sąd administracyjny, w razie zwrotu wniosku PPIS. Wyrok został przesłany [...]emu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w dniu [...] r. Pismem z [...] r. skarżąca wniosła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy i bezczynność [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Pismem z [...] r. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy i bezczynność [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, polegającą na niezałatwieniu przez ten organ sprawy z jej wniosku o nakazanie gminie R. usunięcia naruszeń w postaci przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w obszarze drogi krajowej nr [...]. Zwróciła się o zobowiązanie organu do wydania w tej sprawie decyzji do dnia [...] r. i stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazała, że przed wniesieniem skargi wyczerpała środki administracyjne w postaci zażalenia na bezczynność, które nie zostało rozpoznane. W uzasadnieniu podała, że po wyroku WSA w Warszawie sprawa wróciła do organu, który od tego czasu nie podjął żadnych czynności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. wniósł o umorzenie postępowania podając, że w trybie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), uwzględnił skargę w całości. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i przyznał, że od momentu prawomocnego uchylenia przez Sąd postanowienia z 29 sierpnia 2013 r. do chwili wniesienia skargi nie podjął kroków w celu załatwienia sprawy, to jest ani nie przekazał jej zgodnie z właściwością, ani nie wszczął sporu kompetencyjnego. Po otrzymaniu skargi postanowił skorzystać z trybu art. 54 § 3 p.p.s.a. Organ stwierdził, że bezczynność w sprawie rzeczywiście miała miejsce i wiązała się z rażącym naruszeniem przepisów, przede wszystkim regulujących szybkość postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi polegało zaś na przekazaniu wniosku jeszcze przed dniem rozpoczęcia rozprawy według właściwości Staroście Powiatu [...] Przekazanie nastąpiło pismem z [...] r. znak [...], o czym skarżącą poinformowano. W ten sposób organ wykonał obowiązek określony w art. 65 § 1 k.p.a. Ustalono, że organem właściwym jest Starosta, co wynika z art. 362 ust. 1-2 w związku z art. 378 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Uwzględnienie skargi w całości uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył poświadczone za zgodność z oryginałem kopie pism, o jakich mowa w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje; Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658, dalej ustawa zmieniająca), skarga może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności rozważeniu przez Sąd podlegała kwestia dopuszczalności skargi, co wiąże się z zagadnieniem jej przedmiotu. W tym zakresie, ze względu na datę wszczęcia postępowania sądowego, zastosowanie znajdowały przepisy art. 3 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r., a to ze względu na normę intertemporalną zawartą w art. 2 ustawy zmieniającej. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 przysługuje w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Przepis art. 65 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu 11 kwietnia 2011 r. nie przewiduje formy zaskarżalnego postanowienia dla przekazania pisma zgodnie z właściwością. Przekazanie takie następuje w formie czynności organu, o której zawiadamia się wnoszącego podanie. Z tego względu na gruncie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowany jest pogląd o niedopuszczalności skargi na bezczynność polegającą na nieprzekazaniu pisma, co skutkuje odrzuceniem skargi (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1545/14). Sąd doszedł jednak do przekonania, że przedmiotem zarzutu bezczynności skarżącej nie był brak czynności polegającej na przekazaniu pisma, lecz brak rozpoznania jej wniosku, przekazanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do rozpatrzenia [...]emu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. W przedmiocie właściwości tego organu nie wypowiedział się w sposób wiążący i jednoznaczny WSA w Warszawie w wyroku 5 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 697/14, badający jedynie legalność odmowy wszczęcia postępowania. Skarżąca zaś w swej skardze wnosiła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie. W tych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że przedmiot zarzutu nie dotyczy bezczynności w postaci braku przekazania wniosku, ale bezczynności w postaci braku jego rozpoznania i wydania decyzji, co nie daje podstaw do odrzucenia skargi, lecz czyni ją dopuszczalną. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Warunkiem zobowiązania organu do określonej aktywności jest przy tym jej brak trwający w dacie orzekania przez sąd oraz istnienie po stronie organu rzeczowej właściwości do załatwienia sprawy. Należy zatem zwrócić uwagę, że ze względu na zakres rzeczowy organów inspekcji ochrony środowiska określony w ustawie z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 686), żądane przez stronę rozstrzygnięcie nie należy do właściwość tego skarżonego organu i Sąd nie mógłby go zobowiązać do wydania w sprawie decyzji, wobec czego skarga, w przypadku jej merytorycznego rozpoznania, podlegałaby oddaleniu. W rozpoznawanym przypadku organ administracji skorzystał jednak z możliwości uregulowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku zastosowania instytucji z art. 54 § 3 p.p.s.a., przedmiotem kontroli sądu nie może być legalność podjętego rozstrzygnięcia czy czynności. Badaniu natomiast podlegają przesłanki zastosowania autokontroli przez organ. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska uznał zasadność zarzutu bezczynności i dokonał przekazania wniosku zgodnie z przyjętą przez siebie właściwością innemu organowi. Jak wyżej wskazano, samo przekazanie wniosku w trybie art. 65 § 1 k.p.a. nie podlega kontroli sądu administracyjnego i na obecnym etapie postępowania brak jest w przekonaniu Sądu podstaw do badania, czy doszło do przekazania sprawy organowi właściwemu, w konsekwencji prowadziło by to bowiem do naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jest to natomiast w sprawie czynność mieszcząca się w zakresie określonym w wyroku WSA w Warszawie sygn. IV SA/Wa 697/14, co pozwala przyjąć, że uwzględniono skargę w całości, skarżąca w skardze podnosiła bowiem, że po wydaniu tego wyroku organ nie podjął żadnych czynności. Sąd doszedł także do przekonania, że dopuszczalne jest także zawarcie przez organ w odpowiedzi na skargę stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 6 pkt 3 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r., nr 34, poz. 173), przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa należy rozumieć m. in. stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy, skoro powinnym działaniem organu było przekazanie wniosku zgodnie z właściwością, zaś przekazanie takie następuje poprzez czynność, która nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, i o której organ jedynie informuje stronę, jedynym sformalizowanym wyrazem uznania zarzutu bezczynności i uwzględnienia skargi była odpowiedź na tę skargę, w której organ powołał art. 54 § 3 p.p.s.a., uznał zarzut bezczynności i stwierdził, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w ten sposób doszło do pełnego uwzględnienia skargi i uwzględnienia wszystkich elementów określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a.